EL PROCESO DE PRIVATIZACIÓN
DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA EN MÉXICO Y LA
CONTRARREFORMA
ENERGÉTICA DE 2013

Mtra. Ana Margarita Gutiérrez Garza1

Introducción

El 20 de diciembre de 2013 el Diario Oficial de la Federación publicó “el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía”. Las modificaciones constitucionales implican cambios que afectarán la vida social y económica de losmexicanos.

En lo que concierne a la industria eléctrica, se agrava, se reglamenta y se acentúa un proceso gradual de privatización que ya se encontraba presente desde el gobierno de Miguel de la Madrid hasta el periodo de Enrique Peña Nieto.

Una periodización de la historia de la industria eléctrica desde el ángulo de los sujetos dominantes podría ser la siguiente: primera etapa (1879-1937), en la cual predominan empresas monopólicas extranjeras; segunda etapa (1937-1960), cuando ya hay participación directa del Estado y presencia de las empresas monopólicas extranjeras; tercera etapa (1960-1982), caracterizada por el predominio estatal y participación del capital financiero y de organismos como el Banco Mundial (BM), por ejemplo mediante préstamos atados. A partir de fines de 1982 se inicia una cuarta etapa de la industria eléctrica caracterizada por la intervención del Estado neocolonizado y creciente dominación de empresas trasnacionales eléctricas. El porvenir de la industria eléctrica a partir de la contrarreforma de 2013 podría significar la consolidación la dominación de las empresas trasnacionales en las distintas actividades de la industria: generación, conducción, transmisión, distribución y abastecimiento.

El presente artículo está dividido en dos secciones; la primera, de antecedentes y el proceso gradual de privatización previo a la contrarreforma; y la segunda, se centra en algunos elementos importantes a considerar sobre la contrarreforma de 2013, en especial la cuestión de la generación de electricidad. Cuando este texto se terminó de escribir aún no se aprobaban las leyes secundarias de las modificaciones constitucionales en materia de energía.

I. Antecedentes: el proceso gradual de privatización

Desde el gobierno de Miguel de la Madrid hasta antes de la contrarreforma energética de 2013, ya se encontraba presente un proceso escalonado y sucesivo de privatización de la industria eléctrica. A pesar de que la Constitución Mexicana establecía en el artículo 27 que: “Corresponde exclusivamente a la nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines”. (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, artículo 27). En esta primera sección del texto nos dedicaremos a analizar el proceso progresivo de privatización de la industria eléctrica que acontecía antes de la contrarreforma energética de 2013. De manera que resaltamos los cambios y hechos más importantes por sexenio político.

La participación de sujetos internacionales y sujetos
internos en el proceso de privatización

En México, a lo largo de más de 30 años, durante el periodo neoliberal, las crisis financieras recurrentes presentadas desde la crisis de la deuda externa en agosto de 1982, meses antes del inicio del sexenio de Miguel de la Madrid, han sido aprovechadas por los sujetos internacionales, principalmente por los acreedores internacionales: bancos, gobiernos de las potencias e instituciones, así como por las corporaciones multinacionales, en general por la oligarquía financiera internacional dueña del capital financiero, por el Estado estadunidense, el Banco Mundial-Banco Interamericano de Desarrollo, el Fondo Monetario Internacional (FMI), etcétera, para imponer y profundizar una política económica de corte neoliberal que ha incluido la privatización de la industria eléctrica, la cual ha sido promovida también por sujetos internos, principalmente el gobierno, la oligarquía y con la complicidad (con sus matices dependiendo del periodo histórico) de la dirigencia sindical del Sindicato Único de Trabajadores Electricistas de la República Mexicana mediante la aplicación de diversas políticas y estrategias profundizando ese proceso de privatización.

Existe una participación directa e indirecta de sujetos internacionales, principalmente del capital financiero en sus dos vertientes: por un lado el capital bancario y otras agencias; y por otro, las corporaciones multinacionales. El capital financiero ha contado con el apoyo del Estado imperial de las potencias, sobre todo del estadunidense; éste ha intervenido directamente con diversos mecanismos: planes, Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y la Alianza para la Seguridad y Prosperidad de América del Norte, e indirectamente a través del FMI y el Banco Mundial (BM). Existe además la participación de sujetos internos: en primer lugar, el Estado mexicano en su carácter de Estado neocolonizado, que ha estado representado por los titulares del Poder Ejecutivo de los gobiernos en curso, los cuales han contado con el apoyo de la oligarquía interna para impulsar el proceso de privatización de la industria eléctrica. En oposición a este proceso, existen sujetos sociales como el Sindicato Mexicano de Electricistas (también con sus matices, dependiendo del periodo histórico) y el movimiento social cuya lucha ha influido en la gradualidad en que va avanzando la privatización de dicha industria en cada sexenio gubernamental.2

El periodo del gobierno de Carlos Salinas (1988-1994)

De manera particular, en este periodo destacamos el TLCAN porque constituyó una herramienta que utilizó el Estado imperial norteamericano para imponer la apertura de la generación de electricidad en México a la exportación de capital directo de las corporaciones multinacionales y a la exportación indirecta de capital –vía préstamos para financiar las plantas y otros proyectos de la industria eléctrica– por parte del capital financiero internacional. Como se puede observar, el TLCAN estipuló en el capítulo VI, Anexo 602-3, las actividades del sector energético reservadas al Estado, indicando:

5. Electricidad:

(a) En México la oferta de electricidad como un servicio público es un área estratégica reservada al Estado. El servicio público incluye, excepto lo previsto en el subpárrafo (b) abajo, generación, transmisión, transformación, distribución y venta de electricidad.

(b) Las oportunidades para la inversión privada en México en instalaciones de generación de electricidad incluye:

Autoabastecimiento

Una empresa de una de las otras partes podrá adquirir, establecer y/o operar una planta de generación eléctrica en México para satisfacer sus necesidades de suministro. La electricidad generada que exceda dichas necesidades debe ser vendida a la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y la CFE deberá comprarla bajo los términos y condiciones acordados por la CFE y la empresa.

Cogeneración

Una empresa de una de las otras partes podrá adquirir, establecer y/u operar una planta de cogeneración en México que genere electricidad por medio de calor, vapor u otras fuentes energéticas asociadas con un proceso industrial. No es requisito que los dueños de la planta industrial sean también los propietarios de la planta de cogeneración. La electricidad generada que exceda los requerimientos de suministro de la planta industrial debe ser vendida a la CFE, y la CFE deberá comprarla bajo los términos y condiciones acordados por la CFE y la empresa.

Producción independiente de energía eléctrica

Una empresa de una de las otras partes podrá adquirir, establecer y/o operar una planta de producción independiente de energía eléctrica (PPIEE) en México. La electricidad generada por dicha planta para su venta en México deberá ser vendida a la CFE, y la CFE deberá comprarla bajo los términos y condiciones acordados por la CFE y la empresa. Cuando una PPIEE ubicada en México y una empresa eléctrica de otra parte consideren que el comercio transfronterizo de electricidad pueda ser de su interés, cada una de las partes de que se trate permitirá a estas entidades y a la CFE negociar los términos y condiciones para la adquisición de energía eléctrica y los contratos de venta de la misma. Las modalidades de ejecución de dichos contratos de suministro se dejarán a los usuarios finales, a los proveedores y a la CFE, y podrán asumir la forma de contratos individuales entre la CFE y cada una de las otras entidades. Cada una de las partes de que se trate, decidirá si los contratos se sujetarán a la aprobación reguladora3 (TLCAN, 1994).

Para cumplir con el TLCAN, que estableció la apertura de la generación de electricidad a la inversión de las corporaciones multinacionales, el gobierno de Salinas llevó a cabo la modificación a la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1992. Ésta fue llevada a cabo al término de las negociaciones del TLCAN. En efecto, Ángeles Cornejo plantea la tesis de que en el contexto de los cambios promovidos por el gobierno a las empresas eléctricas estatales –CFE y Luz y Fuerza del Centro (LFC)– estuvieron marcados por diversos elementos presentes en el contexto internacional; asimismo fue determinante la firma del TLCAN entre Estados Unidos, México y Canadá, pues llevó a un proceso de reorganización de la industria eléctrica en México (Ángeles, 2005).

El cambio a la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE) abriría la generación de energía eléctrica a las corporaciones multinacionales eléctricas y al sector privado en general a través de las distintas modalidades establecidas en el TLCAN y, con ello, la paulatina privatización y extranjerización de la actividad de generación, una actividad estratégica de la industria. La modificación a la ley en el artículo consistió en lo siguiente:

Artículo 3º. No se considera servicio público:

La generación de energía eléctrica para autoabastecimiento, cogeneración o pequeña producción;

La generación de energía eléctrica que realicen los productores independientes para su venta a la Comisión Federal de Electricidad;

La generación de energía eléctrica para su exportación, derivada de cogeneración, producción independiente y pequeña producción;

La importación de energía eléctrica por parte de personas físicas o morales, destinada exclusivamente al abastecimiento para usos propios; y

La generación de energía eléctrica destinada al uso en emergencias derivadas de interrupciones en el servicio público de energía eléctrica4 (Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica, 1992).

Esto permitiría la transformación del esquema estructural y organizacional de la industria eléctrica de un modelo estatal integrado verticalmente a un modelo de comprador único (Ángeles, 2005), éste implicaba la intervención del capital privado en la generación de energía eléctrica.

A su vez, durante este periodo se otorgó a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y a la Secretaría de Energía (Sener) la facultad para otorgar los permisos a los particulares bajo las distintas modalidades (autoabastecimiento, cogeneración y producción independiente) que estaban obligadas a entregar y vender la energía a la CFE. Los permisos tambiéncontemplaban la energía para importación y exportación. La CRE, en este periodo, aún depende directamente de la Secretaría deEnergía (aún no es un organismo descentralizado). A través de la CRE, el Poder Ejecutivo controla la política privatizadora en materia de electricidad.

El periodo del Gobierno de Ernesto Zedillo, 1994-2000

En este periodo, el BID reporta los siguientes proyectos como completados5 en el sector de la electricidad en México:

El proyecto de Samalayuca II fue el primero en el cual se aprobó el financiamiento bajo el esquema de arrendamiento, con la característica de ser de generación privada. De acuerdo con el director de la CFE, entonces Rogelio Gasca Neri: Samalayuca II“…constituye el primer proyecto de generación eléctrica con fondeo privado sin garantías del gobierno federal”. Aquí participó el BID junto con un grupo de bancos comerciales encabezados por Citibank y también el 20% de un consorcio de empresas privadas, entre ellas General Electric Co., Bechtel Enterprises Inc., ICA Flour Daniel y El Paso Energy Corporation, la cual es una compañía que distribuye gas natural en Estados Unidos.6

Los otros proyectos en plantas de generación donde participó el BID son:

La empresa Thermoelectric del Golfo, S.A. de C.V, que tiene como beneficiario al Banco Nacional de México S.A. (Banamex); Hermosillo Power Generation Plant, que tiene la modalidad de productor independiente; Vitro Cogeneration Project, que es de cogeneración y de acuerdo con los datos del BID la beneficiaria es Tractebel Energía de Monterrey, S. de R.L. de C.V.; Monterrey III Power Project, modalidad de productor independiente, y la beneficiaria es Iberdrola Energía de Monterrey, S.A. de C.V.; Bajío Power Plant, productor independiente, y la beneficiaria es Energía Azteca VIII S. de R.L. de C.V., Electrical Sector Invest. Program, que es un programa de electrificación dirigido a Nacional Financiera S.N.C. (BID, 2008; Sener-CRE, 2008).

Como podemos observar, el BID benefició en su mayoría a corporaciones multinacionales eléctricas. Asimismo, financió un programa dirigido a la CFE, llamado Energy Efficiency que incluye diversos componentes como un estudio sobre la composición del mercado eléctrico.

El total del financiamiento en los proyectos reportados como completados o terminados es de 1,112,146,891 dólares (BID, 2008).

No sólo se beneficiaron las empresas trasnacionales de los préstamos del BID, sino además el gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) promovió la apertura en todos los subsectores del sector energético en correspondencia con lo que le pedía el BM. Cabe señalar que durante este periodo se otorgaron múltiples permisos de las diversas modalidades de producción de energía; asimismo, Ernesto Zedillo envió al Congreso de la Unión una iniciativa de reforma de la industria eléctrica que incluía todas las recomendaciones del BM, de acuerdo con los documentos estratégicos para México con fecha de 10 de junio de 1995 titulados Strategy Papers (Ángeles Cornejo, 2003). La modificación institucional de la CRE también correspondió a los objetivos del BM. Sin embargo, la iniciativa de reforma eléctrica presentada en el Congreso de la Unión sería rechazada incluso dentro del mismo partido al que pertenecía el presidente Ernesto Zedillo.

Además, durante ese gobierno se aceleró la apertura de estos sectores a la inversión de las corporaciones multinacionales, y a la del capital financiero internacional, creando para ello el mecanismo de financiamiento Pidiregas para el financiamiento de los proyectos otorgados por Pemex, la CFE y LFC, e infraestructura.

La privatización de la industria del gas natural

Parte de la política privatizadora de la industria eléctrica de Zedillo fue la privatización de la industria del gas natural, pues la industria eléctrica requiere de energéticos, entre ellos el gas natural. Existe una tendencia en México hacia la utilización de la tecnología de ciclo combinado7 que utiliza el gas como energético para generar electricidad. Se privatizó la comercialización, la distribución, el almacenamiento y el transporte del gas natural; con excepción de la extracción, que quedó como responsabilidad de Pemex. La gran mayoría de los permisos concedidos en transporte de gas de acceso abierto fueron otorgados a las corporaciones multinacionales gaseras estadunidenses, las cuales se quedaron con el transporte del gas natural. De 15 permisos otorgados a empresas gaseras hasta entre 1997 y 2004, 11 se concedieron en el sexenio de Zedillo. De éstos, siete fueron otorgados por la CRE a corporaciones multinacionales gaseras de Estados Unidos, dos se entregaron a la corporación multinacional gasera de Canadá y dos a Pemex (ver Cuadro 1).

Para legalizar la privatización de las actividades citadas de la industria del gas natural, el 17 de octubre de 1996, el presidente Ernesto Zedillo envió al Congreso la iniciativa de reforma a la ley reglamentaria del artículo 27 constitucional en el ramo del petróleo,la cual fue aprobada; Zedillo logró juntar una mayoría legislativa con votos del PRI y del PAN.

La privatización de las actividades económicas del gas natural implicaría el desplazamiento de Pemex en las actividades de transporte y distribución; en el primer caso por las corporaciones multinacionales gaseras de Estados Unidos (Cuadro 1), las cuales se quedaron con la red de gasoductos, exceptuando a las dos empresas canadienses y a Pemex-Petroquímica; en distribución fueron Gas Natural, asociada a Repsol, y Gaz de France las corporaciones multinacionales que recibieron la gran mayoría de los permisos otorgados por la CRE.

La privatización de la industria del gas natural constituyó un paso fundamental en la profundizacióndel proceso de privatización de la industria eléctrica.

Reforzamiento de la Comisión Reguladora de Energía, aumento de permisos a inversionistas privados para
generar electricidad

El Poder Ejecutivo otorga un cambio en el rango jurídico de la CRE, que en 1995 se transforma en un órgano descentralizado de la Sener. También promovió la consolidación de las funciones de la Sener para otorgarle un papel central en el marco de las transformaciones de la política energética del país. En general, la política privatizadora de la industria eléctrica fue guiada por la CRE.

La primera planta de generación de energía en la modalidad de productor independiente se constituyó en este periodo; el permiso fue otorgado el 19 de febrero de 1997 a la empresa registrada, según datos de la Sener, como AES, Mérida III, S. de R.L. de C.V., es una corporación trasnacional de Estados Unidos. Se le autorizó una capacidad instalada de 531.500 MW y la capacidad de energía de 3, 400.00 GW por año, con una inversión registrada de 292, 325.00 en miles de dólares (Sener-CRE, 2008).

De esta forma, el gobierno de Ernesto Zedillo aplicaría la privatización acelerando el otorgamiento de permisos de generación de electricidad en todas las modalidades, pero la más trascendente es la figura de productor independiente de energía, que le vende a CFE la electricidad a través de previo contrato que le asegura su rentabilidad.

Existe el impulso de una política privatizadora que privilegia la generación privada bajo el discurso de eficiencia, de manera que los nuevos proyectos son encargados a los productores independientes. Al final del sexenio, el total de permisos otorgados en todas las modalidades sería de 117, sumarían una capacidad instalada de 8, 427.615 MW, con el permiso para generar 53,009.63 Gwh/año. El conjunto de permisos en la modalidad de productores independientes al final del sexenio fue de 11, con un total de capacidad instalada de 5,039.81 MW con una energía autorizada por año de 35 221.95 GWh/año.8

De esta forma, el otorgamiento de permisos de generación quedaba en manos del Poder Ejecutivo, sin intervención del Congreso de la Unión, no sólo para la generación de energía eléctrica sino también para las actividades del gas natural. El poder otorgado a la CRE, que depende directamente del Poder Ejecutivo, rebasa la cuestión administrativa para desempeñar un papel estratégico en la política energética del país.

Proyectos de impacto diferido en el registro del gasto (Pidiregas)

El gobierno de Ernesto Zedillo creó en 1996 un mecanismo de financiamiento de proyectos energéticos en Pemex, CFE y LFC, así como en infraestructura: Proyectos de Impacto Diferido en el Registro del Gasto (Pidiregas). Éstos constituyen un mecanismo de deuda pública: se contrata crédito externo para el pago de empresas “desarrolladoras”, que también son externas, para la construcción de proyectos energéticos.

El Cuadro 2 muestra la cantidad en millones de pesos en flujo efectivo de los proyectos financiados con Pidiregas en la CFE a partir de 1997, cuando se empiezan a utilizar.

En el Cuadro 3 se muestran las amortizaciones por pago de Pidiregas.

También continúan aplicándose otros esquemas de financiamiento que se aplicaron en el sexenio anterior, como la Obra Pública Financiada (OPF), Construcción-Operación-Transferencia; acompañando a la modalidad de generación de productor independiente.

Durante el gobierno de Zedillo, el proceso de privatización de la industria eléctrica avanzó con estos mecanismos de financiamiento y mediante el otorgamiento de permisos otorgados por la CRE en las modalidades de inversión privada que creó el TLCAN.

Efectivamente, la privatización de la industria eléctrica avanza de manera silenciosa con una tendencia al alza en la generación de energía eléctrica por parte del sector privado en las distintas modalidades: autoabastecimiento, productores independientes, cogeneración, exportación e importación. Por medio de las figuras de autoabastecimiento y cogeneración el sector privado se va apropiando de los grandes consumidores de electricidad de la CFE.

La Sener y los altos funcionarios de la CFE impulsaron, a través del control institucional, el funcionamiento del llamado mercado sombra, que se aproxima al concepto de reglas del mercado abierto. En la práctica, cuando se da el despacho de la energía eléctrica, se prioriza la generación de los productores independientes sobre las plantas de la CFE. El propio secretario de energía Luis Téllez “aclaró que lo que implica un mercado sombra es simplemente simular cómo operaría un sistema eléctrico bajo un mercado, proceso que se inició desde mediados de 1999” (Castro, 2002).

El periodo del Gobierno de Vicente Fox, 2000-2006

En materia de electricidad, el gobierno de Fox, que tenía el poder del Estado mexicano, modificó por decreto presidencial el reglamento de la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE), pues eliminó el límite de excedentes de los generadores privados para vender a la CFE; aunque esta acción legislativa del Poder Ejecutivo fue objeto de una controversia constitucional enviada por el Congreso a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, quien sentenció que Fox violaba la Constitución el ejercer la función legislativa reservada al Congreso.

En materia de electricidad, el gobierno de Fox también impulsó la propuesta de reforma eléctrica denominada “Propuesta de transformación del sector eléctrico”. Aunque no fue aprobada por el Congreso, el gobierno de Fox siguió profundizando la privatización de la industria eléctrica, sobre todo con el otorgamiento de permisos de generación bajo la figura del autoabastecimiento, que en la realidad permitía la formación de asociaciones de empresas compradoras de electricidad a una empresa trasnacional que les vendía, quitando a la CFE y a LyFC, los clientes más importantes por parte de la CRE.

La CRE otorgó 77 permisos después del fallo.9 Esto demuestra cómo el Poder Ejecutivo, con las instituciones del Estado, instrumentó la privatización, incluso violando el régimen jurídico vigente, tanto la Constitución como la LSPEE.

i) Privatización de la extracción del gas natural no asociado

Fox inició un proceso de privatización totalmente ilegal de la explotación de gas natural en México, por medio de los Contratos de Servicios Múltiples (CSM), diseñados para la exploración y extracción de combustible en la Cuenca de Burgos, donde las principales beneficiadas son las corporaciones trasnacionales.

Por un lado, se privatiza la cadena económica de la industria del gas; y por el otro, se impulsa la preponderancia del uso del gas para producir energía eléctrica; las grandes trasnacionales son quienes han salido ganando.

Durante la administración de Vicente Fox se privatizaron muchas actividades de Pemex y de la CFE que están vinculadas al gas, como por ejemplo la construcción de ductos, plantas regasificadoras de gas natural licuado, extracción de gas no asociado de la Cuenca de Burgos, el almacenamiento y distribución del gas, construcción de plantas de gas para la energía eléctrica, profundizaron el proceso de privatización de la infraestructura, de la generación y de la industria eléctrica en general.

Durante este periodo la CRE avanzó aceleradamente en el proceso de privatización de la industria eléctrica con el otorgamiento de permisos de generación (en total 382); la suma de toda la capacidad instalada permitida a privados en todas las modalidades fue de 58, 76.56 MW. Además se permitió a inversionistas privados generar 88,074.37 GWh/año;en la modalidad de productores independientes se otorgaron 10 permisos con 7,476.88 MW y52,932.36 GWh/año.

ii) Plantas de regasificación del gas natural licuado

Otra política de privatización de la industria del gas relacionado con la generación de energía eléctrica fue la instalación de regasificadoras de gas natural licuado. En este sentido es importante señalar qué implica la importación de gas, el cual se compra a empresas multinacionales y se establece un contrato por largo plazo. Cabe destacar el contrato que firmó el gobierno foxista, donde Repsol obtuvo un contrato por un valor de 15,000 millones de dólares para el abastecimiento del Gas Natural Licuado (GNL) en la planta de Manzanillo, que suministrará gas a las centrales eléctricas de la CFE y a productores externos de energía localizados en la región del Bajío.10 La instalación de plantas regasificadoras refuerza la política de importación del gas natural que necesitan las mismas corporaciones multinacionales para generar energía.

El periodo de Felipe Calderón

En el periodo del gobierno de Felipe Calderón se profundizó la exportación de capital de las corporaciones multinacionales monopólicas, como se puede observar en la Ley para el Aprovechamiento de Energías Renovables aprobada en 2008; con ello se legaliza y se profundiza lo que ya había venido ocurriendo, puesto que la primera planta de generación eólica instalada en el país (antes de la aprobación de la ley) pertenece a la empresa Iberdrola y recibió parte de los llamados bonos de carbono por parte del BM. Además se decretó la liquidación de LFC y se intentó terminar con el Sindicato Mexicano de Electricistas, el principal opositor a la privatización de la industria eléctrica. Esto significó un duro golpe al movimiento de protesta político y social en el país.

Evolución de la generación privada de electricidad

Como puede observarse, la mayor inversión privada en capacidad instalada ha sido la de los Productores Independientes de Energía (PIE). Para mayo de 2008 se habían otorgado 22 permisos que sumaban una capacidad autorizada de 13,113.19 MW, y en generación de electricidad por año se habían autorizado 91,632.91 GWh/año (Cuadro 5 y Gráfica 1).

En la gráfica se puede observar cómo durante el gobierno de Felipe Calderón continuó aumentando la participación de los PIE en la capacidad instalada de generación. Aunque el corte analizado en este texto se realizó en 2008, por lo que no puede constituir una evaluación de ese periodo en particular y por tanto no es un análisis concluyente.

Es preciso señalar que la privatización de la industria eléctrica hasta este periodo –finales de 2008– se traduce en el hecho de que las corporaciones multinacionales se fueron apropiando de la industria eléctrica estratégica para el país mediante la participación directa en diversas actividades económicas de ésta, entre ellas la generación de electricidad, los esquemas de financiamiento, las actividades de la industria del gas natural, etcétera.

Las corporaciones multinacionales extranjeras tenían un amplio margen de utilidades netas, así también se beneficiaban de la modalidad de financiamiento a través de los Pidiregas donde las empresas extranjeras construyen las plantas, y el Estado las comprará en el largo plazo.11

La participación de las corporaciones multinacionales12 que operan como PIE en noviembre de 2008 –según la capacidad instalada en MW– se conforma de la siguiente manera: la encabeza la corporación multinacional Gas Natural, con el 36%, seguida de Iberdrola con el 33%; lo que muestra un dominio de las corporaciones multinacionales españolas con un total de 69%; cabe señalar que Gas Natural13 compró las plantas eléctricas a la compañía Electricité de France en el año 2007 y también a Unión Fenosa durante el año 2008.14 La Kyuden International Corporation tiene el 8% y Mitsubishi el 4%, lo que suma el 12% para las corporaciones transnacionales japonesas. American Electric Power, 5%, AES 4%, Intergen 5%, y por último Transalta con el 5% (Cuadros 6 y 7 y Gráficas 2 y 3).

Para mayo de 2009, la capacidad instalada de las plantas generadoras de electricidad que son de propiedad privada sumó 35.1%, mientras la CFE tuvo el 64.89%. Estos datos son un acercamiento al análisis de la privatización del sector eléctrico; sin embargo, la generación bruta (Gw/año) es un indicador más preciso sobre la participación privada sobre la generación de energía15, ya que, como hemos señalado, la tendencia es parar o subutilizar la generación de electricidad de las plantas de la CFE para permitirles a las plantas privadas utilizar su capacidad instalada al 100% (Cuadro 8 y Gráfica 4).

II. La generación de la electricidad y la contrarreforma energética de 2013

La contrarreforma energética de 2013, en lo que se refiere a la materia de electricidad, no es una propuesta nueva. Ernesto Zedillo y Vicente Fox enviaron al Congreso en sus respectivos periodos propuestas de modificaciones constitucionales privatizadoras para la industria eléctrica; sin embargo, no pudieron obtener las fuerzas políticas suficientes para ser aprobadas.

Empero, el gobierno de Enrique Peña sí logró las coincidencias de intereses y los consensos políticos convenientes en el Congreso de la Unión, por lo que el 20 de diciembre de 2013 en el Diario Oficial de la Federación fue publicado el “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en Materia de Energía”, que incluye la modificación de los artículos 25, 27 y 28 constitucionales más una serie de artículos transitorios.

En la presente sección nos centraremos en señalar algunos elementos que consideramos esenciales respecto al futuro de la industria eléctrica con respecto a la actividad de generación.

La generación de electricidad

La generación de energía eléctrica privada es ya mayor que la generación por parte de las unidades de generación de la CFE, sólo que, como se ha ido señalando en los párrafos anteriores, estas empresas están obligadas a venderles la electricidad a la CFE. De acuerdo con cifras oficiales, en lo que se refiere a capacidad instalada del año 2001 al 2010, la CFE creció 9.34% y los Productores Externos de Energía (PEE) en el mismo periodo crecieron el 2,367%. En lo referente a generación, la CFE decreció el 80% de su generación con relación a lo que generó en 2001, mientras la generación de los PEE creció un 6,375% con respecto a lo generado en 2001. Esta política ha sido definida y dirigida desde la Sener e impuesta a CFE.16

Detrás del discurso de competencia y modernidad, las modificaciones constitucionales de 2013 implican la profundización de la privatización de la generación de electricidad.

Ahora, adicionalmente, podrán entrar directamente los nuevos generadores privados de electricidad a comercializar la electricidad sin necesidad de vendérsela a la CFE. Y los PEE actuales mantendrán su situación de privilegio con los enormes subsidios disfrazados como cargos fijos por capacidad, operación y mantenimiento, combustible y otros.

Para garantizar a los privados el acceso a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución, el decreto publicado en el artículo décimo sexto transitorio, apartado b), señala la creación del “Centro Nacional de Control de Energía” como un organismo público descentralizado que se encargará del:

…control operativo del sistema eléctrico nacional, se encargará de operar el mercado eléctrico mayorista; el acceso abierto no indebidamente discriminatorio a la red nacional de transmisión y las redes generales de distribución, y las demás facultades que se determinen en la ley y en su Decreto de creación. En dicho Decreto se establecerá la organización, funcionamiento y facultades del citado Centro.

En el artículo tercero del decreto se advierte:

Tercero. La ley establecerá la forma y plazos, los cuales no podrán exceder dos años a partir de la publicación de este Decreto, para que los organismos descentralizados denominados Petróleos Mexicanos y Comisión Federal de Electricidad se conviertan en empresas productivas del Estado.

Ante esta situación es preciso recalcar que resulta un insulto al intelecto del pueblo mexicano que el gobierno culpe a la propia CFE de ser ineficiente cuando es la Sener junto con la CRE, que dependen del Poder Ejecutivo durante los gobiernos del PRI y el PAN, que han dirigido y construido los planes estratégicos de la CFE. Son los organismos que han promovido y priorizado la construcción de centrales de generación privadas sobre las centrales que sí son de la CFE. Basta recordar, por ejemplo, que en lo que respecta a la modalidad de PIE, de 1997 a 2010 se otorgaron 28 permisos, y un dato muy importante es que, de éstos, 23 fueron para centrales de tecnología de ciclo combinado; como resultado, a finales de 2011, 22 centrales de ciclo combinado operaban con una capacidad autorizada de 13,246 MW (POISE 2012-2026).

Asimismo, para 2014 la tendencia continúa siendo la privatización de la generación. El gobierno tiene contemplada la construcción de proyectos termoeléctricos en la modalidad de PEE, mismos que están en etapa de licitación para 2014 y son los siguientes:

42 CC NOROESTE (TOPOLOBAMPO II) 683 MW

43 CC NORESTE 1,006 MW

44 CE RUMOROSA I, II y III 296 MW

45 CC TOPOLOBAMPO III683 MW

46 CC BAJA CALIFORNIA II268 MW

46 CC BAJA CALIFORNIA II268 MW

Que suman 3204 MW de capacidad instalada.

Mientras para la CFE, en la modalidad de Obra Pública Financiada (OPF). tan sólo suman 2019 MW de capacidad instalada:

296 CC GUAYMAS II 714 MW (OPF)

311 RM CC TULA, P1 y P2 (275 MW c/u) 550 MW (OPF)

313 CC GUAYMAS III 714 MW (OPF)

315 CI BAJA CALIFORNIA SUR VI41 MW (OPF)

Ante todo este escenario que se ha ido describiendo, es preciso conocer los costos de generación por tipo de tecnología utilizada en la generación, porque no es casualidad que las generadoras privadas generen con la tecnología de ciclo combinado. Actualmente el precio del combustóleo es mucho mayor que el precio del gas natural para la generación de electricidad.17

Sentado lo anterior, sabemos que las formas de generación eléctrica tienen una eficiencia propia y sólo podrían competir entre iguales. Las centrales de generación convencionales consumen combustóleo, lo hacen con el ciclo termodinámico llamado rankine y tienen una eficiencia de alrededor del 34-39% y las de ciclo combinado tienen una eficiencia superior al 50%. Entonces, su eficiencia depende del tipo de tecnología utilizada en el equipo físico. Por tanto, para que la CFE compita con los productores privados de energía, que además todos son extranjeros, lo que necesita es que sus plantas utilicen la tecnología de ciclo combinado. Añadiríamos una cuestión fundamental: es técnicamente posible la transformación de una planta de ciclo rankine a una planta de ciclo combinado, hablamos de la repontencialización y modernización de las plantas. Sin embargo, la Sener se ha dedicado sistemáticamente a promover que las nuevas plantas eléctricas sean privadas (modalidad de PEE) y además todas ellas de ciclo combinado, y al mismo tiempo la Sener no promueve de manera generalizada la repotenciación de las plantas de combustóleo de la CFE.

Esto es una cuestión muy grave, no sólo porque crea pérdidas para la CFE, sino porque aun antes de la contrareforma energética, la CFE no podía competir contra los privados en estas condiciones.

De acuerdo con el Programa de Obras e Inversiones del Sector Eléctrico (POISE) de 2012-2026, en el futuro casi desaparecerán las plantas convencionales que consumen combustóleo, pues en el año 2026 sólo representarán el 4% de la generación eléctrica nacional, mientras la generación de tecnología de ciclo combinado representará el 43%. Entonces las plantas de la CFE estarán destinadas –gracias a la Sener– irremediablemente a tener grandes pérdidas con el famoso mercado eléctrico mayorista. Si actualmente muchas de las grandes centrales de la CFE no generan es porque el despacho de carga que se rige por las reglas de la Sener no les permite generar toda su capacidad instalada y por tanto se tienen pérdidas. Cuando se aplique la contrarreforma el escenario serámuy sórdido.

La propuesta concreta es promover la repotenciación y modernización de centrales termoeléctricas de propiedad de la CFE que hoy consumen combustóleo, convirtiéndo las a la tecnología de ciclo combinado, como una bandera del movimiento social y de los propios trabajadores de la CFE.

A manera de ejemplo ya concretado, tenemos el caso excepcional de Manzanillo I, donde las unidades 1 y 2 antes tenían una capacidad instalada de 300 MW cada una, y después que la CFE las repotenció y modernizó, tienen ahora una capacidad instalada de 706.7 MW cada una.

Falta hacer lo mismo en las unidades 3 y 4 y Manzanillo II.18 Empero, los tiempos no favorecen a la nación, pues llevar a cabo este tipo de proyectos requiere un plazo mayor, pues un proyecto de esta magnitud y complejidad requiere alrededor de dos años y medio, de acuerdo con el programa ejecutivo que se aplicó en Manzanillo y que cumple las buenas prácticas técnicas de ingeniería mundial.

Por tanto, resulta crucial dejar asentado que el periodo de dos años otorgado a la CFE para convertirse en una empresa productiva del Estado es insuficiente.19 Es evidente la falta de interés por la nación del gobierno y el Congreso de la Unión, que aprobaron este periodo de transición tan corto.

En lo que respecta a la generación de hidroeléctricas, la propuesta es promover que se le quite el impuesto de aprovechamiento del agua utilizada, ya que genera condiciones desiguales de competencia y además dicho recurso es utilizado aguas abajo por la Comisión Nacional del Agua (Conagua).

Debemos, por tanto, promover la eliminación del impuesto al activo fijo, pues representa arriba del 70% del costo unitario de generación; en esas condiciones será difícil competir con los generadores privados, al tener un alto costo adicional.

La cuestión del gas

Gracias a la contrarreforma energética también aumentará la presencia de gaseras y petroleras en las actividades económicas de la industria del gas. Por ello, no es una locura vislumbrar que estas empresas intenten entrar al mercado de la generación eléctrica, puesto que tendrán el gas como recurso primario. Por esta razón, se debe reglamentar que el precio del gas natural sea el mismo para todos los generadores de electricidad e impedir esta posible asociación. A su vez, asegurar que la CFE tenga acceso a combustibles a precios competitivos.

Los subsidios

A los actuales PEE siempre se les paga por el concepto de capacidad instalada, aunque no genere por el solo hecho de existir en función a la fórmula contractual firmada, además a eso le agregamos el costo pactado por la energía que sí genere. Es decir, por la forma en que están estructurados y diseñados los contratos han resultado muy beneficiosos para los PEE, distorsionando el mercado de energía. De acuerdo con la Ley de Egresos de la Federación 2013, la CFE se gastó el 18.2% de su presupuesto, es decir 48.9 mmdp (miles de millones de pesos) en “Adquisición de energía eléctrica a los PEE”.20 Como ciudadanos mexicanos, demandamos saber cuáles son los montos exactos destinados a subsidiar a los productores privados, por ejemplo el subsidio por capacidad fija instalada; etcétera.

Ante este hecho, la propuesta es eliminar los subsidios a los PIE de los proyectos de generación próximos a licitar en 2014, de acuerdo con el POISE vigente y su modificación para los proyectos de 2015.

Conclusiones

La privatización de la industria eléctrica había avanzado de modo gradual desde el periodo de Miguel de la Madrid hasta el periodo de Felipe Calderón; sin embargo, con la contrarreforma aprobada en 2013 se abre una nueva etapa histórica con el dominio total de las corporaciones trasnacionales y el capital financiero. Será necesario analizar y evaluar los alcances de las leyes secundarias una vez aprobadas. Lo cierto es que se vislumbran tiempos sombríos para la nación.

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