CONTENIDO E IMPACTO
DE LA REFORMA ENERGÉTICA EN LA TRANSICIÓN

Ramón Carlos Torres Flores1

Esta exposición se centra en tres preguntas: el decreto modificatorio de la Constitución, publicado por el Ejecutivo federal el pasado 20 de diciembre, anuncia la Reforma Estructural Energética: ¿Qué cambio estructural ofrece?, ¿cómo contribuye a la transición energética?, ¿qué sigue después de la publicación?

El decreto modifica los artículos constitucionales 25, 27 y 28, que establecen los principios rectores de nuestro sistema de economía mixta, definen la propiedad de la nación sobre sus recursos naturales –así como modalidades de aprovechamiento y explotación– y especifican las áreas estratégicas que competen en exclusiva al Estado y que por tanto no son constitutivas de monopolio.

Además de modificar puntualmente los artículos referidos, el decreto contiene 21 disposiciones o puntos transitorios en los que fija al Congreso un plazo perentorio para regular las modificaciones constitucionales, plazo que vence el próximo 20 de abril. Sin embargo, exceptúa de esa fecha a la legislación ambiental –“sin mayor prisa” la posterga a diciembre–, la supedita a los acontecimientos venideros en la implementación del decreto. Una vez más se incurre en la práctica habitual de no darle prelación a la protección del medio ambiente: primero se contará con las leyes regulatorias de los cambios constitucionales y después se dispondrá de las ambientales, pero no estarán en la discusión central de aquéllas.

En adición, el decreto formula disposiciones –permanentes más que transitorias, como las denomina–, pero no las incluye en el cuerpo de los artículos con ese carácter. Más todavía, hace señalamientos sustantivos al propio Congreso sobre el sentido en que debe formular la legislación secundaria y, por añadidura, instruye al Poder Ejecutivo federal para que tome acciones inmediatas de instrumentación de la reforma, sin dotarlo previamente de la legislación secundaria o de fundamentos para ello. Veamos:

1) El decreto reduce la propiedad de la nación sobre los hidrocarburos solamente a los que se alojan en el subsuelo; es decir, cercena de éstos a los que resultan de la refinación, del proceso de gas, de la petroquímica básica y del almacenamiento, transporte y distribución.

2) También limita las áreas estratégicas exclusivas del Estado a las siguientes: exploración y extracción de hidrocarburos, sistema público de transmisión y distribución de electricidad, planeación y control del sistema eléctrico y generación nuclear; con ello, todas las demás actividades productivas de transformación de los hidrocarburos y la generación del fluido eléctrico quedan liberadas a las fuerzas del mercado.

3) Establece además que las actividades reservadas en exclusiva al Estado se llevarán a cabo mediante contratos con particulares o Empresas Productivas del Estado que éste establezca, y que el gobierno federal mantenga en propiedad y control, o mediante asignaciones a éstas últimas; con ello, en los hechos, la soberanía de la nación y las áreas en exclusividad del Estado se vulneran, se “perforan u horadan” en favor de los particulares y del gobierno federal.

4) El decreto precisa que el propósito de las asignaciones y los contratos para explorar y extraer hidrocarburos es obtener ingresos para el Estado a fin de contribuir al desarrollo de largo plazo de la nación; omite propósitos distintos a los de recaudación fiscal, es una forma de desvirtuar el valor estratégico de los hidrocarburos, la electricidad y los recursos naturales, contrario a lo que sucede en casi todos los países, al menos en lo más evolucionados.

5) Anuncia que en dos años Pemex y la CFE se convertirán en Empresas Productivas del Estado; aún no se establece el tratamiento que se le dará a las actividades de estas entidades que fueron eliminadas de las reservadas en exclusiva al Estado, o los términos en que ambas entidades serán liquidadas de su condición actual de organismos públicos; se desconoce, por ejemplo, cuál será el destino de sus pasivos financieros y laborales, o de los reportes que con fines contables y financieros rinde sistemáticamente Pemex a la Security Exchange Commission de Estados Unidos, y en los cuales reporta las reservas probadas de hidrocarburos que por cuenta de la nación tiene el encargo de explotar, mismas que de algún modo soportan la aceptación de los títulos que coloca en los mercados internacionales (es deseable que no se desemboque en otras formas de “fobaproas”).

6) Por lo que hace a los contratos en exploración y extracción de hidrocarburos el decreto enuncia, no limita, los de servicios, los de utilidad o producción compartida y los de licencias, y destaca lo que es habitual en los negocios petroleros, que los contratos y beneficios esperados pueden ser reportados para fines contables y financieros; con la modificación se abre a los particulares cualquier forma de contratación de riesgo y de acceso a compartir la riqueza natural del país mediante reportes para fines contables y financieros.

7) Respecto a la contratación con particulares en la prestación del servicio público de transmisión y distribución de electricidad, las modalidades de contratación se extienden a prácticamente todo el ámbito de la actividad, esto es, financiamiento, instalación, mantenimiento, gestión, operación y ampliación de la infraestructura; quizás la excepción es la administración y cobro de la venta de electricidad a la multitud de hogares mexicanos que contrata el servicio con la CFE.

8) El decreto no hace referencia al sistema nacional de precios de los energéticos, se entiende que éstos se liberan al mercado, con lo cual la política de impuestos al consumo, y de eventuales subsidios, debe transparentarse, pero la propaganda de disminución de precios no se sustenta y mucho menos la conjetura, por ejemplo, de que se incrementará la extracción de gas natural y con ello bajarán los precios de la electricidad, téngase presente que tal cosa no ha sucedido en las últimas tres décadas en el caso del petróleo crudo en donde la producción ha sido alrededor del doble del consumo interno, pero no por ello han disminuido los precios.

9) Se señala que para alentar la producción nacional se establecerán “porcentajes” mínimos de participación de la proveeduría nacional; es dudoso, por decir lo menos, que en los términos planteados se alcance el resultado deseado; los tratados internacionales y los acuerdos de libre comercio suscritos por México tienen precisamente la finalidad de evitar prácticas de protección a la producción nacional que entorpezcan el libre comercio; además, las empresas petroleras son propietarias o arriendan bienes de capital para la exploración y extracción de los hidrocarburos, suponer que van a modificar esas prácticas para lograr la adjudicación en un concurso, contraría los principios fundamentales de la ansiada competitividad, la estrategia así planteada es errónea o ilusa.

10) El decreto incorpora reiteradamente términos de sustentabilidad, protección al medio ambiente, cambio climático, energías limpias, energías renovables, etcétera, pero su orientación es afianzar la matriz energética de carbón; los temas, las instituciones y la legislación de protección al medio ambiente se colocan a la zaga de las prioridades de explotación de los hidrocarburos; las referencias a los vocablos ambientales y de transición energética son expresiones de generosidad muy atendibles, pero no contienen fundamento legal o institucional alguno que vislumbre alterar la inercia actual.

11) El mandato constitucional al Banco de México es procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional. El decreto establece que la SHCP constituirá un fideicomiso en dicho banco, a fin de recibir, administrar y distribuir los ingresos provenientes de las asignaciones y contratos de exploración y extracción de hidrocarburos; el fideicomiso será administrado por un comité técnico que estará integrado en su mayoría por funcionarios independientes designados por el presidente. La medida es convergente con la práctica crónica del Ejecutivo federal, a través de la SHCP, de “confiscar” de facto los ingresos petroleros de la nación a fin de garantizar la estabilidad macroeconómica, sólo que ahora disminuyendo la injerencia del Poder Legislativo y reforzando la finalidad recaudatoria de los hidrocarburos propiedad de la nación; es incomprensible la insistencia de visualizar la recaudación petrolera para equiparar estabilidad y desarrollo, el último medio siglo de historia económica de México se ha encargado de desmentir tal presunción.

12) En cambio, el decreto es omiso nada menos que en la comercialización de los hidrocarburos provenientes de las asignaciones y contratos, lo mismo que es omiso respecto al pilar “perverso” de maximizar a ultranza la extracción para exportar crudo, característico de la política económica de las últimas tres décadas, en donde dicho objetivo se mantiene con independencia del comportamiento de las reservas, de los precios internacionales del crudo, de las necesidades energéticas “anestesiadas” de la industria nacional, de garantizar la seguridad energética o de preservar el equilibrio ambiental y ecológico a nivel local, regional o global.

13) Por último, lo más inmediato y quizás lo más trascendente de la reforma: Petróleos Mexicanos, en su calidad de organismo público en conversión a Empresa Productiva del Estado, deberá solicitar a la Secretaría de Energía, antes del 21 de marzo, sin esperar a la legislación secundaria, la adjudicación de áreas en exploración y de campos en producción que aspire a seguir operando, y para los cuales acredite capacidad técnica, financiera y de ejecución eficiente y competitiva; seis meses después de la solicitud, esa secretaría decidirá –como “trámite burocrático” entre dos ventanillas de la administración pública federal– la procedencia de la misma, con la misma discrecionalidad que el solicitante acredite sus capacidades. Alarma que el destino de las reservas probadas, probables y posibles, propiedad de la nación, se someta al arbitrio deliberativo, sin fundamento, del Gobierno federal. La nación merece otra cosa.

Conclusión

La Reforma Energética, en vez de corregir las insuficiencias, desviaciones y problemas institucionales que el propio Estado, ha permitido o propiciado, tanto en los hidrocarburos como en la electricidad, opta por abdicar sus facultades, con la expectativa de que actores privados nacionales y extranjeros que operan en los mercados, especialmente las empresas extranjeras, suplan las inconveniencias del Estado, ahora convertido sólo en rector, y que los privados inviertan en México, reduzcan precios de los energéticos, aumenten la renta petrolera, generen más empleo y valor agregado, propicien la modernización de Pemex y la CFE y coadyuven a fortalecer la industria nacional, la sustentabilidad y la transición energética. El destino del país se torna apuesta azarosa a favor del mercado. Sólo la fe o la creencia en la ideología mercantil soportan tal estrategia, se desvanece la razón.

Se hizo ya lo que parecía imposible, se inició la remoción de las estructuras institucionales anquilosadas de Pemex y la CFE. Es momento de entrar en razón, aprovechar esa remoción y promover el debate, la participación pública, la consulta y la participación ciudadana, para que la nación defina qué hacer con su patrimonio natural no renovable, con sus fuentes de energía, con sus instituciones y con la definición de parte importante de su destino económico. Ojalá se instale la cordura política.