La Constitución mexicana define la propiedad privada como una creación de la nación (representada por el Estado) y sujeta a las modalidades que dicte el interés público. Los principios que justifican y regulan la facultad del Estado para definir los derechos de propiedad se encuentran codificados en un concepto original de propiedad que contradice el ideal liberal clásico de la propiedad privada como un derecho natural prácticamente ilimitado. No obstante, la Constitución mexicana otorga a la propiedad privada un papel central en la organización social y económica de México que ha permitido el desarrollo de un poderoso sector privado, hijo privilegiado de la Revolución mexicana.
El objetivo de este libro es analizar la relación entre el gobierno y los empresarios en un marco institucional que le otorga al presidente una amplia facultad para definir los derechos de propiedad. Muchos economistas neoclásicos y teóricos políticos liberales han escrito sobre la importancia de que los derechos de propiedad estén bien definidos.1 ¿Qué ocurre cuando no es así?
En este libro se hace un estudio de las consecuencias de la nacionalización de la banca2 que tuvo lugar el 1° de septiembre de 1982. La expropiación de los bancos permite estudiar la importancia de la definición legal de los derechos de propiedad en México, ya que constituyó un ejemplo notable del poder autónomo del presidente para expropiar repentinamente a uno de los grupos empresariales más importantes del país. Los banqueros habían sido de capital importancia para el desarrollo económico de México, habían disfrutado de una relación muy estrecha con el gobierno y gozaban de una gran influencia. En México, la decisión de nacionalizar sólo requiere la firma del presidente y, lo que es más, los dueños de la propiedad expropiada quedan en una posición muy insegura con respecto al monto y la fecha de la compensación.
La bibliografía sobre la relación entre el sector privado y el gobierno y sobre la estructura de la comunidad empresarial mexicana aumentó significativamente después de los conflictos que surgieron entre el gobierno y los empresarios durante la administración de Luis Echeverría (1970-1976), y aún más tras la nacionalización de los bancos.3 Sin embargo, no se ha analizado con profundidad la manera en que los empresarios han manejado la relación con un gobierno que tiene la clase de poderes puesta de manifiesto en acciones como la expropiación de los bancos.4 Las reglas informales del juego que se desarrollaron a partir del decenio de 1940 no han sido analizadas en el contexto de las reglas formales, ni se ha considerado en detalle la oposición de los empresarios a las atribuciones legales del Poder Ejecutivo.
Cuando surgió el conflicto en las relaciones entre el gobierno y el sector privado en 1970, fue visto como una disputa sobre la política económica y el poder político.5 Son pocas las referencias al conflicto en torno a la capacidad del Estado para definir los derechos de propiedad. A menudo, la bibliografía en la materia ve con simpatía la expropiación de los bancos,6 lo cual dificulta comprender la reacción de los empresarios; y, también con frecuencia, se subestima el daño que hizo la nacionalización a la confianza del sector privado. En algunas obras, cuando se hace referencia al problema de la confianza, este término se entrecomilla, porque se le considera como un mero instrumento ideológico de los empresarios para obtener más concesiones del gobierno.7
Tampoco se examina en detalle la importancia que tiene la seguridad para los propietarios ni los mecanismos que éstos poseen para compensar la falta de protección legal de sus propiedades en los momentos críticos.8 La mejor reflexión sobre la falta de seguridad de los propietarios se encuentra en el último capítulo del libro de Carlos Arriola, en el que el autor analiza la desconfianza de los empresarios en el gobierno mexicano. Desafortunadamente, este capítulo no tiene un gran peso en la obra en conjunto.9
Los estudiosos extranjeros han analizado la relación entre el sector privado y el gobierno desde diversos ángulos. Roderic A. Camp refleja bien la importancia de las disputas sobre las reglas del juego,10 pero no centra su análisis en esta cuestión; su interés es el cuadro global de la relación.
Para Russell White, las relaciones entre el gobierno y el sector privado pueden estudiarse desde el punto de vista de la lucha de clases.11 Russell llega a la conclusión de que la nacionalización demostró que “la relativa autonomía estatal parece ser una anomalía histórica”12 resultado de la magnitud de la crisis. Según él, los acontecimientos previos a la nacionalización y los que vinieron después pusieron de manifiesto el poder del capital financiero. Campea en su análisis la creencia de que “la nacionalización demostró el ingenio político del sector financiero de la burguesía y no la autonomía relativa del Estado ni la reproducción del interés general del capital”.13 Esto no le permite ver las consecuencias que esta autonomía estatal “anómala” tuvo para el sector privado mexicano. Después de todo, la nacionalización fue posible y existen argumentos de peso para defender su legalidad.
Sylvia Maxfield, quien quizá ha escrito el libro más completo sobre el tema, considera que las tensiones entre el gobierno y los empresarios son el resultado de la disputa entre dos “alianzas políticas” que han dominado la política mexicana desde el decenio de 1930: la “alianza de los banqueros” y la “alianza de los cardenistas”.14 Afirma que, si se sitúa la disputa entre ambas “alianzas políticas” en el contexto de las condiciones económicas de principios del decenio de 1980, es posible entender la nacionalización. Aunque su explicación aborda una característica importante de la política mexicana, su análisis parece darse en un vacío constitucional y otorgar demasiada importancia a las condiciones internacionales, lo cual la hace simplificar las complejidades de la política mexicana.
Al inicio de su obra, Maxfield se pregunta cómo pudo la nacionalización de los bancos de 1982, “una violación tan drástica de los derechos de propiedad privada, ocurrir en un país capitalista con una larga tradición de estímulo al desarrollo de la empresa privada, en especial la banca”.15 Sin embargo, nunca analiza el acuerdo institucional ni el marco legal que hicieron posible la expropiación. Dado este marco jurídico, los derechos de propiedad no son violados, pues son derechos limitados. Tampoco examina el impacto que tuvo este marco institucional sobre las reglas informales que se fueron desarrollando en la compleja relación entre el gobierno y los empresarios. Menciona que la nacionalización “subraya el poder de la presidencia mexicana”,16 pero no examina la base institucional de este poder ni estudia en detalle las implicaciones que tiene para las relaciones entre el gobierno y el sector privado.
Lo que sostendré en este libro es que el concepto constitucional mexicano sobre los derechos de propiedad otorga al presidente la facultad discrecional de limitar estos derechos. Se puede argumentar que la expropiación de los bancos de 1982 no violó los derechos de propiedad, tal como están definidos en la Constitución mexicana.
Con excepción del campo, donde casi la mitad de la tierra es propiedad de los campesinos conforme a un sistema de tenencia comunal o ejidal, la concepción mexicana sobre los derechos de propiedad sigue considerando como fundamental la propiedad privada. Con todo, esta concepción define los derechos de propiedad de tal manera que otorga al presidente una firme base legal para imponerles límites importantes, como lo han sido, por ejemplo, la reforma agraria, la nacionalización de la industria petrolera en 1938, la creación, en 1963, de la ley que obliga a las empresas a distribuir una proporción de sus utilidades entre sus trabajadores y la nacionalización de los bancos en 1982. La manera en que la Constitución define legalmente los derechos de propiedad afecta la estructura de incentivos de la economía mexicana, el costo que se impone a cada grupo y las soluciones que se han dado a los conflictos políticos relacionados con los derechos de propiedad.
En México la disputa sobre los derechos de propiedad influye en las relaciones sociales de manera diferente de como lo hace en los Estados Unidos y, quizá, incluso en el resto de América Latina. En México la propiedad está condicionada; la nación (representada por el Estado) puede recuperarla. Antes de las reformas constitucionales de 1992, un campesino sin tierra podía reclamar su derecho a una propiedad. El Estado debía decidir si aceptaba ese derecho sobre el derecho de propiedad de los supuestos terratenientes.
Las disputas sobre los derechos de propiedad no se limitan a las cuestiones constitucionales. Como en todos los países, estas disputas incluyen asuntos concretos como la política económica, terreno en el que el empresario ejerce una gran influencia sobre el gobierno. En México, no obstante, aun cuando existe consenso respecto al alcance de un derecho de propiedad específico, ello no resuelve la ambigüedad constitucional, por lo cual el presidente mantiene una importante facultad discrecional para limitar los derechos de propiedad en lo futuro. Aun así, debido a que los propietarios conservan una gran capacidad para decidir qué hacer con su propiedad, ya que la propiedad privada sigue siendo un elemento de capital importancia para el sistema económico del país, el presidente se enfrenta a una restricción objetiva para limitar los derechos de propiedad.
Una importante característica de las instituciones políticas de México, el poder de su presidente,17 se relaciona estrechamente con su facultad para determinar los derechos de propiedad. La cuestión que se desea abordar en este texto es la manera en que la importante facultad del presidente para definir los derechos de propiedad ha influido en la relación entre el gobierno y el sector privado. Cuando los propietarios invierten, buscan condiciones propicias, no sólo a corto plazo sino también en lo futuro. ¿Qué ocurre cuando existe una amenaza potencial a la seguridad de sus derechos de propiedad? ¿Qué reglas informales surgen para estabilizar los derechos de propiedad? ¿Son seguras estas reglas a largo plazo? ¿Cuáles son las consecuencias si las reglas no son seguras?
Se puede argumentar que vale la pena analizar la ley en las sociedades en que se respeta, pero no en un país como México, donde, a menudo, el estado de derecho parece carecer de importancia. No obstante, buscaré demostrar que la facultad discrecional del presidente está comprendida en la estructura legal y que ello ha tenido un impacto importante sobre las relaciones entre el gobierno y el sector privado. En México la ley es particularmente ambigua y el presidente tiene la facultad de determinar su aplicación particular.
Por lo demás, incluso cuando se viole la ley, el marco legal es importante para entender la manera en que se relacionan los diferentes grupos sociales. Un campesino que no tiene tierra, pero que tiene derecho a ella, se encuentra en una situación diferente a la de un campesino que carece de tierra y del derecho a ella. Tener el derecho significa tener la posibilidad de demandar la protección del Estado.
La parte empírica de este libro se basa en una investigación bibliográfica y en entrevistas personales con la mayoría de quienes tuvieron una participación importante en la nacionalización de la banca y durante los primeros años del gobierno de Miguel de la Madrid. Las entrevistas, que incluyeron a funcionarios en puestos clave, empresarios que fueron dirigentes de organizaciones importantes y algunos hombres de negocios de la élite empresarial, se emplearon para cotejar y corroborar el material impreso al alcance del público. Confirmar la verdad de cada declaración, impresa o no, es siempre difícil; no obstante, el contar con diferentes fuentes aumenta las probabilidades de detectar las incongruencias.
En la introducción de cada capítulo se ofrece una descripción del contenido de las distintas partes de la obra. En resumen, en el capítulo I se describe el concepto de propiedad que se emplea en el libro. El capítulo se inicia con una definición abstracta, que luego se desarrolla desde un punto de vista más específico. Después de definir los derechos de propiedad, se aborda la manera en que éstos se establecen y las consecuencias que tiene para una sociedad el haber adoptado una concepción en particular de la propiedad.
En el capítulo II se analiza la concepción de propiedad que se desprende de la Constitución mexicana. El enfoque se centra en la facultad discrecional legal del presidente para imponer límites a los derechos de propiedad, facultad que está comprendida en la concepción constitucional de la propiedad, pero que se hace posible e incluso aumenta como resultado de otras características de las instituciones políticas de México, de las que se hace una breve descripción.
A pesar de la inseguridad potencial de sus propiedades, los empresarios mexicanos invirtieron y ahorraron fuertemente en México de 1940 a 1970. El tema del capítulo III es la manera en que ocurrió este desarrollo y los aspectos que caracterizaron la relación entre el gobierno y el sector privado.
Aun cuando parecían haber funcionado bien, las reglas del juego fueron modificadas repentinamente: a principios del decenio de 1970, el gobierno de Echeverría intentó imponer más límites a los derechos de propiedad. En el capítulo IV se intenta explicar esta decisión y las consecuencias que tuvo para la relación entre el gobierno y el sector privado. En la segunda parte de este capítulo se describe cómo la administración de José López Portillo trató de restablecer una buena relación con el sector privado y, asimismo, la manera en que la reconciliación fracasó al final, lo cual ocasionó la expropiación de los bancos.
El capítulo V se centra en la expropiación bancaria y en la reacción inmediata del sector privado. Aunque eran muy poderosos en comparación con otros grupos sociales, los banqueros no pudieron impedir la nacionalización.
La expropiación se llevó a cabo tres meses antes de que Miguel de la Madrid asumiese la presidencia. En el capítulo VI se examina su reacción y también se analiza la decisión de la Suprema Corte con respecto a la legalidad de la expropiación, el marco legal que propuso el nuevo presidente para dar seguridad a los propietarios y por qué este marco fue criticado por muchos hombres de negocios.
A pesar del fracaso de los cambios legales introducidos por De la Madrid, el gobierno pudo recuperar el apoyo de los hombres de negocios más importantes. En el capítulo VII se describe la política económica de De la Madrid y la nueva estrategia de desarrollo, así como los efectos que una y otra tuvieron en la confianza de los empresarios. También se hace un análisis de los esfuerzos políticos de De la Madrid para neutralizar la oposición de los empresarios que creyeron que una política económica más favorable para el sector privado no era suficiente.
En la conclusión del libro se explica por qué, a pesar de que el gobierno retuvo su facultad formal para definir los derechos de propiedad, la situación de los propietarios cambió. Debido a que concede más margen de acción a los hombres de negocios, el nuevo programa económico aumenta el costo de recurrir a la facultad del Estado para limitar los derechos de propiedad, lo cual ha satisfecho a los empresarios más influyentes. Con todo, gracias a una democracia muy imperfecta y una reserva de facultad autónoma basada en un marco legal que se mantiene sin cambios, el gobierno conserva esta facultad política.
1 Véase, por ejemplo, Friederich Hayek, The Constitution of Liberty (The University of Chicago Press, Chicago, 1960); James Buchanan, “The Constitution of Economic Policy”, The American Economic Review, vol. 77, núm. 3 (1987), pp. 243-250, y Milton Friedman, Capitalism and Freedom (The University of Chicago Press, Chicago, 1982). Respecto a un análisis histórico de la importancia de los derechos de propiedad en el desarrollo económico capitalista, véase Douglas C. North y Robert Paul Thomas, The Rise of the Western World (Cambridge University Press, Cambridge, 1979). Los escritores de la tradición marxista también consideran que los derechos de propiedad son importantes para el desarrollo económico; véase, por ejemplo, Robert Brenner, “The Social Basis of Economic Development”, en John Roemer (comp.), Analytical Marxism (Cambridge University Press, Cambridge, 1986), pp. 23-53. En cuanto al tema de la evolución real de la intervención gubernamental en el mundo industrializado, en especial en Gran Bretaña, véase Dieter Helm, “The Economic Borders of the State”, en Dieter Helm (comp.), The Economic Borders of the State (Clarendon Press, Oxford, 1990), pp. 9-45.
2 El término nacionalización no es neutro. Los partidarios de la nacionalización lo emplean, mientras que sus críticos prefieren utilizar expropiación o estatización. La administración de Carlos Salinas de Gortari empleó este último término en los documentos oficiales que justifican la privatización de los bancos iniciada en 1990 y terminada en 1992. Ambos términos, nacionalización y expropiación, serán utilizados indistintamente a lo largo de la obra, mientras que, en su título, se emplea el término de uso más común.
3 Matilde Luna y Francisco Valdés, “Perspectivas teóricas en el estudio de los empresarios en México”, Revista Mexicana de Sociología, vol. 2 (1990), pp. 3-17, ofrecen una revisión de parte de la bibliografía de 1970 a 1989. Respecto a una bibliografía comentada de los estudios más importantes sobre los empresarios mexicanos, véase Carlos Arriola Woog, Los empresarios y el Estado: 1970-1982 (Miguel Ángel Porrúa, México, 1988), pp. 273-289, y Roderic A. Camp, Entrepreneurs and Politics in Twentieth-Century Mexico (Oxford University Press, Oxford, 1989), pp. 285-294. En esta introducción se hará referencia únicamente a las obras más importantes en que se analiza la nacionalización de los bancos y su efecto en las relaciones entre el gobierno y los empresarios.
4 Con todo, existe una vasta bibliografía —sobre todo de economistas, abogados y administradores públicos— sobre el papel del Estado mexicano en el impulso al desarrollo económico. Por lo general, no se analiza el efecto que este papel del Estado tiene en las relaciones entre el gobierno y el sector privado y se supone que la intervención es una condición necesaria para el desarrollo económico de un país como México. Véase, por ejemplo, Marcos Kaplan et al., Regulación jurídica del intervencionismo estatal en México (Fondo de Cultura Económica, México, 1988), y José Ayala Blanco, Estado y desarrollo: la formación de la economía mixta mexicana (1920-1982) (Fondo de Cultura Económica, México, 1988). Véase también, no obstante, Raymond Vernon, The Dilemma of Mexico’s Development (The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1971), quien sí toma en consideración la importancia de las relaciones entre el gobierno y el sector privado en las perspectivas del desarrollo de México. El impacto que ha tenido en el campo la facultad del Estado para definir los derechos de propiedad es analizado por Steven E. Sanderson, Agrarian Populism and the Mexican State: The Struggle for Land in Sonora (University of California Press, Berkeley, 1981).
5 Véase, por ejemplo, Matilde Luna Ledesma, Los empresarios y el cambio político (Ediciones Era, México, 1992).
6 Rogelio Hernández, por ejemplo, considera que la nacionalización fue la única manera de proteger la “soberanía del Estado”: Empresarios, banca y Estado: El conflicto durante el gobierno de José López Portillo, 1976-1982 (Miguel Ángel Porrúa, México, 1988), p. 12. Véase también Alonso Aguilar M. et al., La nacionalización de la banca: La crisis y los monopolios (Editorial Nuestro Tiempo, México, 1982).
7 Véase, por ejemplo, Celso Garrido y Cristina Puga, “Transformaciones recientes del empresariado mexicano”, Revista Mexicana de Sociología, vol. 2 (1990), p. 59.
8 En el análisis de las reformas constitucionales de 1983 Luna reconoce la “importancia del debate sobre los principios de organización de las relaciones entre el Estado y la sociedad”; sin embargo, no analiza el impacto de estos principios sobre la relación entre el gobierno y el sector privado. Su estudio se centra en el efecto que ha tenido la organización burocrática mexicana sobre el sector privado y sobre el proceso de la política económica: véase Luna, Los empresarios y el cambio político, p. 77. En el que es quizá uno de los mejores artículos sobre los empresarios y la política después de la nacionalización, Luna, Tirado y Valdés dedican cierto espacio a la crisis de confianza resultante de la nacionalización; no obstante, su principal interés analítico se limita al acceso a la elaboración de políticas; véase Matilde Luna, Ricardo Tirado y Francisco Valdés, “Businessmen and Politics in Mexico, 1982-1986”, en Sylvia Maxfield y Ricardo Anzaldúa (comps.), Government and Private Sector in Contemporary Mexico (University of California Press, San Diego, 1987), pp. 18-19. Véase también María Amparo Casar, “Empresarios y Estado en el gobierno de Miguel de la Madrid: en busca de un nuevo acuerdo”, en Carlos Bazdresch et al. (comps.), México: Auge, crisis y ajuste, vol. 1 (Fondo de Cultura Económica, México, 1992), en el que la autora describe brevemente la demanda de los empresarios con respecto a la necesidad de volver a definir las reglas del juego.
En el primer capítulo de Empresarios, banca y Estado…, Hernández ofrece una buena descripción de las normas que regulan la relación entre el gobierno y los empresarios. Sin embargo, el libro se opone claramente al sector privado, rasgo hasta cierto punto común en la bibliografía mexicana. En ciertos pasajes se describe la acción de los empresarios como parte de una conspiración contra el gobierno; por ejemplo: cuando aborda la actuación de López Portillo, Hernández dice que “fue ingenuo […] al hacer tanto énfasis en la necesidad de restaurar la confianza del sector privado” (p. 257) —para el autor, el haber dado seguridad a los empresarios era “reconocer que [los empresarios] tenían razón en su juicio sobre el país”—. A lo largo de todo el libro considera que éste fue el mayor error de López Portillo, pues los empresarios no fueron capaces de respetar ningún pacto (p. 102).
9 Arriola, op. cit., pp. 199-227.
10 Dice, por ejemplo, que las reacciones a las reformas constitucionales de 1983 “confirman nuevamente la importancia de la Constitución como símbolo de las normas y relaciones sociales en la vida mexicana”: Roderic A. Camp, op. cit., p. 134.
11 Russell N. White, State, Class and the Nationalization of the Mexican Banks (Crane Russak, Nueva York, 1992).
12 Ibid., p. 145.
13 Ibid., p. XX.
14 Véase Sylvia Maxfield, Governing Capital: International Finance and Mexican Politics (Cornell University Press, Ithaca, 1990). Como ella misma lo reconoce, el enfoque de la autora es similar al adoptado, sobre todo, por Nora Hamilton, The Limits of State Autonomy (Princeton University Press, Princeton, 1982), y Rolando Cordera y Carlos Tello, La disputa por la nación (Siglo XXI, México, 1979).
15 Sylvia Maxfield, op. cit., pp. 1-2.
16 Ibid., p. 142.
17 Cosío Villegas afirmó alguna vez que México era la única república gobernada por una monarquía absolutista que dura seis años; véase Daniel Cosío Villegas, El sistema político mexicano (Joaquín Mortiz, México, 1972), p. 31.