VI. EN BUSCA DE UN NUEVO MARCO PARA REGULAR LOS DERECHOS DE PROPIEDAD

INTRODUCCIÓN

La nacionalización de los bancos tuvo lugar tres meses antes de que terminara el periodo presidencial de López Portillo. Tocó entonces a Miguel de la Madrid tratar de convencer a los empresarios de que valía la pena mantener las instituciones políticas existentes.

La nacionalización acabó con las antiguas reglas del juego, lo cual obligó a De la Madrid a hacer un esfuerzo por establecer nuevas reglas, empezando con un cambio del marco legal. Este capítulo se centra en el debate sobre la capacidad legal del Estado para definir los derechos de propiedad.

La primera parte del capítulo es un análisis de la decisión de De la Madrid de no devolver los bancos a sus anteriores propietarios. En la segunda parte se analiza el juicio de amparo interpuesto por los más importantes ex banqueros para proteger su propiedad y la reacción del gobierno. En la última parte se examinan las reformas constitucionales de diciembre de 1982, la propuesta de De la Madrid de una nueva definición del poder estatal. En esa última parte se aborda no sólo la reacción de los empresarios sino también la de los partidos de izquierda, que creían que De la Madrid estaba traicionando los principios de la Revolución. Las reformas constitucionales fueron un acto de equilibrio del presidente que no logró convencer ni a la derecha ni a la izquierda.

DISCURSO DE TOMA DE POSESIÓN DE MIGUEL DE LA MADRID

El discurso de toma de posesión de De la Madrid fue una clara aceptación de que mucho debía cambiar. En varios sentidos, era un reconocimiento de que algunas opiniones de los empresarios eran correctas y que las políticas anteriores eran en buena medida la causa de la crisis que se vivía. El espaldarazo a la interpretación que hacía el sector empresarial de la crisis no se limitó únicamente a la política económica; por ejemplo, al prometer, con un énfasis nada común en los candidatos del PRI a la presidencia de México, que atacaría la corrupción, tema excepcionalmente recurrente durante su campaña, De la Madrid admitía de manera tácita que había sido una práctica de algunos de los miembros de la administración anterior.

Pero De la Madrid se mostraba firme en un punto: los bancos no serían devueltos a sus anteriores dueños. La nacionalización, en palabras del nuevo presidente, era “irreversible”. Incluso la mencionó como uno de los logros del gobierno de López Portillo. Sólo se limitó a declarar que habría una reforma constitucional para volver a definir la función del Estado, aunque no quedó claro qué implicaba esto.1

La decisión de no devolver los bancos iba claramente contra los deseos públicos de la mayoría de los empresarios. Aunque la relación con la comunidad empresarial era, sin duda alguna, muy importante para la recuperación del crecimiento, De la Madrid también tenía que tomar en cuenta su relación con la élite política. Políticamente frágil después de que López Portillo nacionalizó los bancos sin consultarlo y en medio de una grave crisis económica, De la Madrid no quería erosionar más el apoyo de la burocracia ni de los líderes de los movimientos populares incorporados al PRI, pues ambos habían dado su apoyo a la decisión de López Portillo.2 Su relación con la clase política mexicana era una condición previa para el éxito de la alianza con los empresarios, dado que proporcionaba al gobierno el control sobre las más importantes organizaciones obreras, campesinas y demás sectores populares.

En todo caso, aun cuando hubiese querido devolver los bancos, De la Madrid se enfrentaba a una restricción constitucional. López Portillo había logrado la aprobación de una reforma constitucional al artículo 28, ratificada el 17 de noviembre de 1982 por el Congreso que había sido electo en julio junto con De la Madrid. La reforma hacía de la banca una actividad reservada al Estado.3 Según Sánchez Medal, el abogado que redactó la solicitud de amparo de los ex banqueros, López Portillo había dicho a estos últimos, un día después de la nacionalización de los bancos, que reformaría el artículo 28 para que les fuera posible recuperarlos.4

La reforma constitucional incrementó el costo político de la devolución de los bancos a sus anteriores dueños. Para hacerlo, el presidente habría tenido que reformar de nuevo la Constitución. Solicitarle tal reforma al propio Congreso federal (y a los congresos locales), que había aprobado la reforma constitucional que convertía la actividad bancaria en una actividad reservada al Estado, habría dañado la relación de De la Madrid con muchos congresistas. Asimismo, habría minado aún más la ya débil legitimidad de la legislatura. Una opción habría sido aceptar el amparo a los ex banqueros, pero las consecuencias hubieran sido similares. Al aceptar que el Congreso había actuado contra la Constitución, el presidente habría minado la credibilidad del cuerpo legislativo.

Además, la nacionalización bien pudo haber sido un acto del diablo, por los costos inmediatos que implicaba, pero, una vez en manos del Estado, los bancos eran un regalo que no convenía devolver en medio de una crisis financiera.5 La nacionalización de los bancos incrementó el poder discrecional del gobierno. Nuevas empresas públicas dan al gobierno más poder para controlar la economía y para disciplinar a los individuos particulares relacionados con cada una de ellas, al menos a corto plazo.6

Tal fue el caso una vez que se tuvo el monopolio público del sector bancario. Así como los banqueros habían dirigido el crédito a las industrias y empresas que los favorecían, el gobierno podía —por la razón que fuese— dirigir el crédito a ciertos sectores, o incluso empresas, en particular. Los bancos nacionalizados facilitaron que el gobierno encauzara el apoyo a las empresas que estaban en dificultades y sirvieron como un importante instrumento para financiar el gasto gubernamental.7

La insistencia del presidente desde el inicio de su mandato en que la nacionalización era irreversible decepcionó a muchos empresarios. Esa declaración tan enfática incluso se adelantó a la resolución que tenía que adoptar el Poder Judicial sobre la constitucionalidad de la medida y, consecuentemente, subrayó el control del Presidente sobre la Suprema Corte.

No obstante, la mayoría de los empresarios reaccionó con optimismo al nuevo lenguaje empleado por el gobierno. En palabras de uno de los líderes empresariales más radicales, Basagoiti: Miguel de la Madrid “no sueña, está con los pies en la tierra”.8

LA DISPUTA LEGAL SOBRE LA EXPROPIACIÓN DE LOS BANCOS

El eufórico apoyo en favor de la nacionalización —aceptada por todos los partidarios de la medida como parte de los poderes constitucionales del presidente— silenció toda discusión relacionada con la legalidad del acto. Uno de los pocos grupos favorables a la nacionalización que hicieron una referencia explícita a las cuestiones legales que implicaba la expropiación estaba formado por algunos de los principales abogados del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). En una inserción pagada en la prensa, pocos días después de la nacionalización, argumentaron que el presidente había empleado “facultades que confieren la Constitución política y el orden jurídico de ella derivado”.9 En cambio, el PAN y muchos empresarios afirmaron que la expropiación era ilegal. Sin embargo, su crítica no tuvo mayor influencia, ya que la nacionalización fue una medida muy popular.

La legalidad de la expropiación abarca cuestiones muy complejas. Puede analizarse en dos planos: primero, si el decreto de expropiación fue técnicamente correcto o no y, segundo, si estuvo en conformidad con el espíritu de la Constitución (en particular, con la concepción de propiedad del artículo 27) y con la Ley de Expropiación.

Con respecto a los detalles técnicos del decreto de expropiación, la mayoría de los empresarios está de acuerdo en que el decreto fue ilegal, opinión que compartieron en privado algunos miembros del sector público entrevistados por el autor. Afirman que la complejidad de la ley mexicana es tal que, debido a las restricciones de tiempo que enfrentaban quienes redactaron el proyecto de nacionalización, era difícil generar un decreto técnicamente correcto, aunque, sin duda alguna, era posible. Otros funcionarios, como Tello y Pérez Campos, defienden la legalidad del decreto, aun en sus detalles más técnicos.

Con respecto a la cuestión de los poderes que la ley mexicana otorga al Ejecutivo, muchos empresarios negaban que la expropiación hubiese respetado el espíritu del artículo 27; sin embargo, algunos de los más radicales afirman que no violó el espíritu del artículo 27. Esta falta de protección a los derechos de propiedad era, desde su punto de vista, precisamente el problema de las instituciones políticas mexicanas.10

Incluso algunos miembros destacados de la clase política expresaron ciertas dudas con respecto al poder constitucional del gobierno para expropiar los bancos. La mayoría, como Jesús Silva Herzog, quien reconocía que el asunto no era de su competencia directa, dado que no es abogado, creía que se había respetado la Constitución.11

La solicitud de amparo contra la nacionalización fue presentada el 22 de septiembre de 1982 en la ciudad de México.12 De 52 bancos expropiados, 21 propietarios firmaron la solicitud, entre ellos los de los bancos más grandes. Según un experto en teoría constitucional que trabajaba para el gobierno y era partidario de la nacionalización, la solicitud de amparo estaba muy bien redactada. No describiré los detalles legales, pero vale la pena hacer notar las posiciones básicas porque arrojan luz sobre la disputa acerca del concepto de propiedad entre algunos sectores del gobierno y la comunidad empresarial.

La solicitud de amparo se dirige, en primer lugar, contra la inconstitucionalidad de la Ley de Expropiación. Era necesario empezar por ahí debido a los grandes poderes otorgados por esa ley al Ejecutivo. Aunque data de 1936 y ha sido utilizada con frecuencia desde entonces, la Ley de Expropiación aun da cabida a la petición de inconstitucionalidad. Conforme a la solicitud de amparo presentada por los ex banqueros, la Ley de Expropiación infringía los artículos 27 y 14, entre otros artículos de la Constitución, porque daba al Ejecutivo la posibilidad de ocupar la propiedad expropiada sin orden judicial y sin audiencia previa en un tribunal y porque, al permitir que la compensación total se diera en un periodo hasta de 10 años, distorsionaba la idea que implica el término “mediante compensación”.13 Lo que la solicitud de amparo subraya son los elementos más liberales de los primeros 28 artículos de la Constitución, incluidos algunos aspectos del artículo 27, contra la orientación más proestatal inherente a la mayor parte del artículo 27.

La solicitud de amparo también sostenía que, aun cuando la inconstitucionalidad de la Ley de Expropiación no fuese aceptada por el tribunal, el amparo debía concederse porque la nacionalización de los bancos violó no sólo los mismos artículos supuestamente infringidos por la Ley de Expropiación sino además algunos otros. Un artículo que no infringe la Ley de Expropiación, pero que fue violado por la nacionalización, según el amparo solicitado, es el artículo 13, que protege la igualdad de aplicación de la ley. El decreto de nacionalización no incluyó los bancos que eran propiedad mancomunada tanto del gobierno como del sector privado, en los que el primero tenía mayoría, pero los accionistas privados mantuvieron su propiedad (Somex, Banca Internacional y Promex), el banco de los trabajadores (el Banco Obrero, propiedad de los sindicatos oficiales) y el Citibank (el único banco extranjero con permiso para operar en México, aunque de manera limitada).14

Otro artículo infringido, según la solicitud de amparo, fue el artículo 123, que protege contra la modificación de los principios básicos de la Constitución. En la solicitud se afirma que estos principios residen en los artículos 5, 27 y 28, todos violados por la nacionalización. Al crear un monopolio estatal, se argüía en la solicitud de amparo, se infringieron el artículo 5, que garantiza que cada individuo pueda dedicarse a la actividad que prefiera, y el 28, que prohíbe los monopolios. Este último artículo se examina más en detalle después, al analizar la segunda solicitud de amparo.

Según la solicitud, el decreto de nacionalización de los bancos también violó una buena parte de la legislación secundaria, incluida la Ley de Expropiación. Para los propósitos de esta obra, no es necesario analizar todas las supuestas violaciones.

La Suprema Corte resolvió que la reforma constitucional del artículo 28 le exigía sobreseer el juicio de amparo. Así, no hubo réplica oficial a los alegatos específicos de los ex banqueros.

No obstante, el entonces subsecretario de Gobernación, José Rivera Pérez Campos, replicó a la solicitud de amparo en una inserción pagada publicada en algunos periódicos mexicanos, antes de que la reforma al artículo 28 fuese aprobada por el Congreso.15 En cuanto a los aspectos de la solicitud de amparo aquí analizados, Pérez Campos sostenía lo que se analiza a continuación.

Pérez Campos no aborda directamente la afirmación de que el artículo 27 exige una orden judicial, sino que cita la jurisprudencia de la Suprema Corte que establece que la garantía de audiencia previa en un tribunal no se aplica con respecto a la expropiación. Con respecto a la mecánica de la compensación, argumenta que la Suprema Corte la acepta, y cita los casos pertinentes que demuestran que la compensación viene después del decreto de expropiación. Habiendo argumentado que la Ley de Expropiación es constitucional, entre otras razones porque hay suficiente jurisprudencia de la Suprema Corte que defiende la legalidad de esa ley, afirma que la supuesta violación del derecho de propiedad a que se refieren los ex banqueros no existe, porque la nacionalización fue puesta en práctica conforme a las normas definidas por la Ley de Expropiación, que, como ya ha argumentado, no es contraria a la Constitución ni, por ende, al artículo 27.

Con respecto a la falta de trato igual, declara que los diferentes bancos fueron tratados de manera diferente porque habían actuado de modo distinto. El gobierno había considerado que los bancos no expropiados no justificaban con sus acciones la causa de interés público descrita en el decreto de nacionalización. Afirmaba que el artículo 28 no fue violado porque no se aplica a los servicios que no forman parte del dominio privado. En este último caso, Pérez Campos debía de estar pensando en el petróleo, aunque no está claro cómo se aplica al caso de los bancos. No hay tal restricción a la actividad bancaria en el artículo 27. Después afirmaba que si el artículo 28 fuese reformado, como estaba a punto de ocurrir, ese argumento ni siquiera era necesario. Con respecto a la declaración gubernamental de la actividad bancaria como de interés público, afirmaba que está suficientemente explicada en el decreto, pero puede encontrarse una descripción más completa de estos argumentos en el discurso con que el presidente anunció al Congreso la nacionalización de los bancos.

Otro punto de disputa se relaciona con la legalidad de la reforma constitucional del artículo 28, que hizo de la banca una actividad reservada al Estado. La percepción de importantes miembros del sector público tiende a ser la misma: aunque no fue “muy ortodoxa”, la reforma da al Estado una base legal firme para defender la expropiación. No obstante, los empresarios estaban en desacuerdo con la reforma constitucional. Muchos argumentaban que era una prueba más de la inconstitucionalidad de la nacionalización de los bancos. El PAN afirmó que la reforma al artículo 28 implicaba la norma: “Expropia ahora, después legislas”.16

Una vez que la reforma al artículo 28 fue aprobada por la Constituyente permanente (dos tercios del Congreso, más al menos la mitad de los congresos estatales), el gobierno solicitó a la Corte que sobreseyera el juicio de amparo.17 Antes de que la Corte pudiera dictaminar si era correcto o no sobreseer el primer juicio de amparo, los ex banqueros presentaron una segunda solicitud de amparo, esta vez contra la reforma del artículo 28 constitucional. El argumento de los abogados de los ex banqueros fue que tal reforma violaba un principio fundamental de la Constitución que no podía ser reformado. Ese principio es que el artículo 28 es contrario a toda clase de monopolios.18

Además, según los abogados, la reforma que hizo López Portillo al artículo 28 infringía también el artículo 13, que establece la igualdad ante la ley. El segundo artículo transitorio de la reforma constitucional exentaba a tres bancos de lo que establecía la reforma; a saber, que la banca era una actividad reservada al Estado. Los tres bancos eran el Citibank, el banco de los sindicatos y el banco del ejército.19 Ello implicaba una ratificación de la excepción de la expropiación para los extranjeros, los sindicatos y el ejército.

El amparo contra el artículo 28 fue rechazado y el juicio de amparo, sobreseído.20 Según la Suprema Corte: “…el juicio de amparo constituye un medio de defensa, el más eficaz, de nuestra Constitución política, por lo cual resulta absurdo y contra toda lógica jurídica que se pretenda utilizar ese medio de defensa para impugnar, y en su caso destruir, la Constitución, de la cual forma parte la adición señalada como acto reclamado”.21

La reforma constitucional sugería, como lo declara Sánchez Medal, que, dado que todo acto del Ejecutivo puede ser incluido a posteriori en la Constitución, no existe, según la decisión de la Suprema Corte, manera legal de detenerlo, aunque tal acto hubiese sido ilegal antes de la reforma.22 Se trata, con toda claridad, de una doctrina constitucional que no protege efectivamente los derechos de los ciudadanos, sino que los deja a merced de quien puede reformar la Constitución, el cual en 1982 era el presidente.

Cuando la Suprema Corte rechazó el amparo contra la reforma al artículo 28, lo cual implicaba que los banqueros habían perdido legalmente el caso, no se produjo ninguna reacción significativa.23 Los antiguos banqueros ya habían comenzado a negociar con el gobierno un acuerdo más o menos satisfactorio para sus intereses.

Los empresarios radicales, quienes pudieron haber aprovechado en lo político un acto que, en su opinión, demostraba la carencia de estado de derecho en México, ya habían dejado atrás la nacionalización, como evento específico. Su objetivo ahora era construir una oposición política democrática y crear nuevas reglas del juego capaces de limitar de manera efectiva la intervención gubernamental en lo general. Por tanto, no es sorprendente que la nueva definición del marco legal para regular la función del Estado en la economía fuera mucho más importante y que provocara un conflicto más profundo con el gobierno de De la Madrid que la decisión de la Suprema Corte.

LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES

Para el sector privado, la nacionalización aumentó el riesgo de invertir en México. En una encuesta llevada a cabo por Maxfield, 96% de los hombres de negocios pensaba que la expropiación era un factor extremadamente importante en la disminución de la confianza de los inversionistas.24

La nacionalización de los bancos destruyó el marco establecido de entendimiento entre el gobierno y los empresarios. La expropiación fue un golpe sin precedentes contra la capacidad para predecir las políticas gubernamentales que reforzó la opinión de los empresarios más radicales y movilizados: ya no se podía confiar en el gobierno.

Consciente de esa percepción y muy a tono con la tradición legalista de México, uno de los primeros actos de gobierno de De la Madrid fue una reforma constitucional con el objeto explícito de volver a definir las reglas del juego.

La reforma incluyó la creación del llamado “capítulo económico” de la Constitución. Los antiguos artículos 25 y 26 fueron fusionados con el artículo 16 y los nuevos artículos 25 y 26 comprendieron una descripción de los límites de la participación del Estado en la economía. También fueron reformados los artículos 27, 28 y 73 con el propósito de fortalecer los conceptos introducidos en las nuevas versiones de los artículos 25 y 26.25

Según se afirma en el comunicado de prensa con el que se anunció la reforma:

Las reformas apuntaban a dos objetivos en tensión. Aunque la primera intención de las reformas era aclarar las reglas del juego a la comunidad empresarial, el llamado “capítulo económico” de la Constitución había sido una antigua demanda de la izquierda mexicana y del movimiento obrero.27

La visión que tenía De la Madrid del “capítulo económico” era mucho menos favorable a la intervención estatal que lo que proponía el movimiento sindical, pues, en muchos sentidos, era una clara defensa del principio de rectoría del Estado, defendido incluso por los gobiernos mexicanos posteriores a la Revolución más conservadores. No obstante, en un esfuerzo por complacer a la izquierda, en particular a la propia izquierda dentro del PRI, que al parecer había fortalecido su posición debido a la popularidad de la nacionalización, las reformas fueron envueltas en una retórica tan populista que tuvieron el efecto de dañar severamente la credibilidad de De la Madrid entre algunos sectores de la comunidad empresarial. Conforme a la encuesta de Maxfield, 52% de los encuestados creían que las reformas eran un factor en extremo importante en la disminución de la confianza de los inversionistas.28

Las reformas constitucionales molestaron no sólo a los empresarios más radicales sino también a la izquierda no priísta. Muchos empresarios prestaron una gran atención a la retórica populista y a algunos cambios importantes que consideraban como potencialmente peligrosos para la seguridad de su propiedad, mientras que la izquierda no priísta se manifestó contra los párrafos destinados a recuperar la confianza de los empresarios, pues creía que minaban la capacidad del Estado para limitar en lo futuro la propiedad privada.

El único grupo satisfecho parece haber sido el de los líderes sindicales cercanos a la CTM. Los sindicatos oficiales vieron en las reformas la posibilidad de fortalecer las instituciones para regular la propiedad. Dado que sabían que el gobierno iba a seguir una política económica más ortodoxa y un nuevo programa económico, querían asegurarse de que la Constitución pusiera algunos límites al gobierno.

La reacción de los empresarios que se oponían a las reformas fue moderada al principio, pero terminó siendo extremadamente radical. El 23 de diciembre, 60 organizaciones empresariales insistieron en que el Congreso no debía aprobar las reformas, porque, afirmaban, modificarían el verdadero espíritu de la Constitución, impondrían límites al sector privado, debilitarían a la sociedad en general e infringirían las libertades públicas en el sentido más amplio.29

Goicochea, presidente de la Concanaco, solicitó al Congreso que no aprobara las reformas porque “elevan a rango constitucional el intervencionismo estatal […y debe atribuirse] exclusivamente al Estado la responsabilidad en las dos crisis de los últimos años”. El gobierno debía dejar de reformar la Constitución y, en su lugar, respetar su espíritu original.30

Para los hombres de negocios que se oponían a las reformas, la iniciativa de De la Madrid hacía evidente una confusión común a la clase política mexicana entre el estado de derecho y el estado legal. Este último implica que, cuando la ley es modificada, no existe violación de la ley. Sin embargo, según los empresarios radicales, tal interpretación podía llevar a México al “fascismo”. Aunque se siguieran las formalidades legales, se consideraba que las reformas violaban el espíritu de la Constitución.31 Según ellos, lo que consideraban que ponía en peligro la posición de los inversionistas era la falta de límites expresos a las posibles reformas “legales” de la Constitución. Puesto que el Ejecutivo controlaba al Legislativo, la “legalidad” siempre podría mantenerse “artificialmente” con reformas constitucionales.

Aunque el objetivo del presidente consistía en limitar la intervención gubernamental y hacer explícito el campo de acción del gobierno, el texto incluía ciertos conceptos que, en especial desde el punto de vista de los empresarios más radicales, eran muy amenazadores a mediano plazo. Además, dado que las reformas se asociaban con las propuestas previas de la CTM, ello reforzó su opinión de que era una especie de conspiración para introducir el socialismo en México. En una inserción pagada en la prensa, el presidente de una asociación de abogados describió cómo Enrique Ramírez y Ramírez32 había propuesto en 1978 la introducción de un capítulo económico en la Constitución similar al ahora introducido por De la Madrid.33 Para los empresarios radicales, las reformas eran una clara señal de que existía una tendencia hacia el “totalitarismo económico”, lo que ponía a los mexicanos al borde del “capitalismo de Estado”.34

Un concepto clave de toda la reforma era la idea de la rectoría del Estado, que, según el texto del artículo 25 de la Constitución, significa que: “El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución”.

Como afirmó Díaz y Díaz, la rectoría del Estado puede verse como una extensión del concepto de propiedad original y de las modalidades del artículo 27 relacionadas con el sector no agrícola de la economía.35

Los empresarios se oponían al concepto de rectoría del Estado porque creían que daría al gobierno la base para lo que definían como sistema totalitario.36 Después de todo, se afirmaba que la esencia del socialismo no era la propiedad de los medios de producción, sino el tener una rectoría absoluta sobre ellos, como en el fascismo italiano y el nazismo alemán.37

Su oposición a la idea de rectoría se basaba en la manera en que el movimiento obrero del PRI entendía ese concepto. Para los trabajadores, la rectoría del Estado significaba que las industrias básicas, como la farmacéutica, la de la alimentación, la textil, la de la construcción, la del acero y “las que dicte el interés público” debían ser nacionalizadas.38

La idea de la rectoría del Estado es antigua hasta cierto punto y había sido aceptada aun por algunos de los empresarios más moderados, para quienes dicha rectoría sólo otorga al Estado una función de dirección y apoyo.39

Por lo contrario, para los empresarios más radicales era erróneo incluir en la Constitución la idea de la rectoría del Estado debido a sus implicaciones ideológicas y potencialmente “totalitarias”. Con el resurgimiento de ideologías más neoliberales, la nueva generación de empresarios ya no veía como positiva la función intervencionista del Estado. En su opinión, éste debía dedicarse por completo a asegurarse de que se respetara el estado de derecho, un estado con fundamentos económicos liberales.

Otro concepto introducido en la Constitución fue el del “sector social”. Este concepto ya era de uso común para referirse a las organizaciones productivas, como el ejido o las cooperativas de productores. Según los empresarios radicales, incluir a los tres sectores —público, privado y social— en la Constitución iba contra la idea de igualdad ante la ley, pues otorgaba privilegios al sector social (como en la nueva fracción XIX del artículo 27, incluida también en las reformas de De la Madrid).40

La oposición a que se incluyera el concepto del sector social fue particularmente virulenta. Para Basagoiti, el presidente de la Coparmex, era un plan de los comunistas para fomentar la lucha de clases, pues dividía en dos (privado y social) lo que es una sola entidad: la sociedad. Afirma que los empresarios no se oponen a las empresas cooperativas, sólo quieren que se les permita la libre competencia con otras empresas en un plano de igualdad, sin olvidar que la función de un negocio es crear riqueza, no consumir la riqueza de la sociedad mediante la absorción de subsidios gubernamentales.41

Para justificar su punto de vista sobre las verdaderas intenciones del gobierno al incluir el sector social en la Constitución, la Concanaco publicó un discurso de Arturo Romo, importante ideólogo de los sindicatos oficiales, considerado por los empresarios radicales en general como de orientación “socialdemócrata” y casi la encarnación de Satanás.

En ese discurso, de junio de 1980, Romo defendió la idea del sector social: “El sector social no implica la extinción inminente e inmediata del área privada de la economía”; puede coexistir con el sector privado, pero es una manera de fortalecer las fuerzas económicas favorables al interés nacional y social. La nueva economía mixta mexicana, prosigue Romo, se caracterizará por el dominio de los sectores público y social. “El sector social es una forma de lucha de clases útil para […] lograr la sociedad superior de trabajadores a que aspira la Revolución mexicana.”42 Para el movimiento obrero, los sectores público y social tenían que expandirse a expensas del privado.43

Arturo Romo, entonces senador del PRI, habló en apoyo de las reformas en la sesión del Senado en la que fueron aprobadas. Su discurso, también reproducido por la Concanaco, debió confirmar los puntos de vista de los empresarios más radicales. Según Romo, la inclusión del sector social “es un hecho de gran importancia política […] Con un sector estatal consolidado, un sector social desarrollado y un sector privado sujeto a los objetivos prioritarios de la planeación democrática”, será posible lograr la cooperación entre todos.44

Aunque el nuevo artículo 25 otorgó al sector privado el derecho a participar en la economía —primer reconocimiento explícito de ese sector en una interpretación proestatal de la Constitución— y, por ende, el gobierno lo consideró como una concesión a los empresarios, también sujetó a los sectores social y privado “a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos” [idem]. El artículo 25 es sólo una variación del 27, analizado en el capítulo II, y, según los empresarios más radicales, no establecía fronteras bien delimitadas a la capacidad del gobierno para limitar los derechos de propiedad. En su opinión, basada en una interpretación amplia del concepto de “recursos productivos”, algunos empresarios arguyeron que el artículo 25 podía proporcionar la base legal para convertir a todos los propietarios en simples guardianes de su propiedad en nombre del interés público.45

El nuevo artículo 28 disgustó particularmente a los empresarios. Aunque define las áreas estratégicas reservadas al Estado, también incluye otras que no formaban parte de él, pero que se derivan del artículo 27, si bien no de su versión original. Además, después de definir las áreas estratégicas, el nuevo artículo 28 dejó la puerta abierta para futuras ampliaciones de las áreas reservadas al Estado mediante una legislación secundaria que el Congreso podría aprobar por mayoría simple. La iniciativa de ley original enviada por De la Madrid era más restrictiva respecto a la facultad del gobierno para aumentar el número de sectores estratégicos que la versión aprobada finalmente por el Congreso.46 Conforme a la iniciativa de De la Madrid, el número de áreas estratégicas sólo habría podido incrementarse mediante una reforma constitucional.47

Pero el Congreso consideró que con la iniciativa de De la Madrid se estaba cediendo demasiado poder, por lo cual la modificó para convertirla en una disposición que permitiera que, mediante una mayoría simple, pudiera modificarse el número de áreas reservadas al Estado. En consecuencia, el nuevo artículo 28 sólo implicaba la garantía de que el Ejecutivo no podía cambiar mediante un decreto las fronteras económicas del Estado, como en el caso de la nacionalización de los bancos. El límite, no obstante, seguía siendo borroso, pues la Ley de Expropiación podía seguir utilizándose, siempre que no se nacionalizara todo un sector económico.

El cambio introducido por el Congreso en la iniciativa de De la Madrid sobre el artículo 28, y el hecho de que el gobierno decidiera no invertir su capital político en el mantenimiento del sentido original de las reformas, demostraron el poder relativo de los priístas con mayor orientación hacia la izquierda después de la nacionalización y las dificultades del gobierno en su intento por lograr un equilibrio complejo entre fuerzas políticas polarizadas. Este cambio minó aún más la credibilidad del gobierno entre los miembros del sector privado.

Según estos últimos, la nueva reforma otorgaba al Legislativo un poder que iba contra el espíritu del artículo 28 original. En éste se otorgaba al Estado, como excepción, la facultad para tener monopolios. Para que cualquier otro sector tuviera esa prerrogativa, era necesario modificar la Constitución. Ahora, era una cuestión que el Congreso podía decidir. Para los empresarios, la nueva versión del artículo 28, más el concepto de la “rectoría del Estado”, confirmaba las intenciones del gobierno de atribuirse las posibilidades legales para una futura socialización de la economía.48

Por su parte, los empresarios moderados no consideraron que las reformas constitucionales fuesen una amenaza. En una entrevista personal, el director de un gran conglomerado afirmó:

Sin embargo, es posible encontrar críticas a las reformas incluso entre los miembros de las organizaciones empresariales menos radicales, como la Canacintra.50 Lo más importante para los empresarios menos radicales eran las reformas que definían las áreas de la economía reservadas al Estado, de tal manera que se otorgaba al sector público más participación de lo que ellos hubiesen deseado.

Pero, desde un punto de vista más pragmático, lo que los empresarios moderados consideraban como más importante era la búsqueda de una política económica sana y un nuevo programa económico (esto es, la manera directa en que el gobierno afecta a los propietarios), lo que, como se verá en el próximo capítulo, fue considerado como la principal contribución de De la Madrid al mejoramiento de las relaciones entre el gobierno y los hombres de negocios.

Las reformas constitucionales iban contra las expectativas que los empresarios más radicales tenían con respecto a De la Madrid. Para Clouthier, líder de los empresarios más radicales, eran políticamente costosas. Como presidente del CCE, Clouthier había decidido aceptar la invitación de De la Madrid a suspender el movimiento “México en la Libertad” con la expectativa de que el presidente no seguiría el camino de sus antecesores.

En opinión de los empresarios más radicales, las reformas constitucionales eran una señal clara de que su expectativa no se cumpliría. Consideraban que las reformas eran una traición de De la Madrid. Habían confiado en él (suspendiendo las manifestaciones de “México en la Libertad”), pero ahora se daban cuenta de que el gobierno no tenía una estrategia convincente para proteger los derechos de propiedad. Por tanto, para recuperar su credibilidad entre los hombres de negocios más radicales Clouthier tuvo que reaccionar fuertemente a las políticas gubernamentales, con lo cual se ganó el extrañamiento del gobierno y de los empresarios más moderados.

Tratando de tranquilizar a los hombres de negocios más radicales en reuniones privadas, De la Madrid les dio su palabra de que la socialización de la economía no se encontraba entre sus intenciones. Debido a lo que había ocurrido en los dos sexenios anteriores, los empresarios radicales buscaban reformas legales que por sí mismas garantizaran límites a la acción del gobierno, por lo cual la palabra de De la Madrid no los satisfizo. Lo que demandaban eran límites institucionales, no promesas del presidente.51

El gobierno habría de hacer algunos esfuerzos públicos por establecer el diálogo con los empresarios insatisfechos. Manuel Camacho (subsecretario de Programación y Presupuesto y, probablemente, autor intelectual de las reformas) asistió a una reunión sostenida en Toluca para explicar a los empresarios que las reformas legitimaban la propiedad privada y someterían los actos del Estado al imperio de la ley. También les ofreció no cambiar más la legislación relacionada con esas cuestiones, y concluyó que no era válido detener las inversiones debido a las reformas, “pues el sistema político mexicano nunca ha vivido momentos de tanta certeza jurídica”.52 Aunque apreciaron el esfuerzo por establecer el diálogo, los empresarios radicales no quedaron convencidos.

Miguel de la Madrid no podía satisfacer a los hombres de negocios más radicales porque no tenía la intención de alterar de manera profunda la función formal del Estado. Aunque le preocupaba la necesidad de aclarar las reglas del juego, no estaba preparado para introducir límites legales radicales en la capacidad del Estado para limitar los derechos de propiedad, esto es, para desarrollar una concepción más liberal del estado de derecho.

Por lo contrario, el presidente permitió que el Legislativo incrementara su poder para limitar los actos del Ejecutivo. Ahora, un nuevo monopolio tendría que ser simplemente aprobado por el Congreso; sin embargo, dado que hasta entonces este último había sido controlado por el Ejecutivo, antes que por los congresistas electos, en realidad el gobierno retenía su autonomía para volver a definir las reglas del juego.53

La intensidad del debate en torno a las reformas, en el que tanto los empresarios más categóricos como la izquierda invirtieron una gran cantidad de energía, es prueba de la importancia otorgada al marco legal. En cuanto a los empresarios radicales, su crítica estaba implícitamente dirigida contra un elemento central de las instituciones políticas mexicanas: el presidencialismo sin frenos. Las reformas no daban ninguna garantía real de que el presidente se viera sujeto a controles bien definidos. En opinión de algunos empresarios, el único límite al poder del presidente podía venir de la movilización de la sociedad y, por tanto, pasaron a la lucha electoral.

Desde el punto de vista de la izquierda, las reformas constitucionales eran extremadamente conservadoras. Algunas organizaciones campesinas cercanas al PRI exigieron incluso que De la Madrid suprimiera lo que consideraban como declaraciones anticampesinas en el artículo 27 ya reformado.54

Los partidos de la izquierda socialista se opusieron abiertamente a las reformas. La izquierda siempre había estado de acuerdo con la definición de derechos de propiedad de la Constitución de 1917. Conforme a la interpretación que preferían, el artículo 27 ofrecía al Estado la posibilidad de redistribuir la tierra y, por tanto, de incorporar a los mexicanos sin tierra a la nación mexicana. Además, como propietaria original, la nación debía ser responsable de la regulación de la propiedad. En su opinión, a través de las nacionalizaciones era como el Estado había logrado construir la historia de México.55

Para muchos miembros de la izquierda el socialismo podía alcanzarse “por la vía del decreto presidencial”.56 Según ellos, era posible lograr legalmente la socialización de la economía mediante el control del Estado. En consecuencia, estaban contra todo cambio que minara el poder legal para socializar la propiedad cuando llegaran al poder. Después de todo, la nacionalización de los bancos había puesto de manifiesto las enormes posibilidades de un simple decreto presidencial. En palabras de Arnaldo Córdova: “Estado que no tiene un control permanente sobre las relaciones de propiedad es un Estado que carece, sencillamente, de poder”.57 Si alguna vez tomaban el Estado, querían un Estado con poder.

Para el PSUM, las reformas fueron una concesión al sector privado porque socavaron el primer párrafo del artículo 27, esto es, la idea de propiedad original de la nación. Según Heberto Castillo, importante militante de la izquierda, las reformas destruyeron los ideales revolucionarios de la Constitución de 1917. Eran, afirmaba, la “traición más importante al pueblo mexicano en los años posteriores a la Revolución”. Entre otras cosas, Heberto Castillo estaba contra la reforma porque “además de establecer límites precisos a la propiedad de la nación y de desviar esta propiedad hacia un llamado sector público, […] establece constitucionalmente el derecho a la propiedad del sector privado”.58

La disputa en torno a las reformas y los derechos de la sociedad con respecto al gobierno pueden verse como parte de un debate más amplio en torno a la naturaleza de las instituciones políticas. Tanto los empresarios como los partidos de izquierda trataban de aprovechar la débil posición ideológica del gobierno, acorralado por sus propios objetivos contradictorios.

Los empresarios más radicales no querían perder el impulso. Creían que la sociedad (al menos la sociedad que les interesaba) estaba contra el poder autoritario del gobierno, como el manifestado en la nacionalización de los bancos. Necesitaban mantener la irritación social contra el autoritarismo para pasar con éxito a la política. Necesitaban convencer a la sociedad de que la única manera de limitar al gobierno era mediante la creación de una oposición política fuerte que a fin de cuentas pudiera llegar al poder. La izquierda socialista tenía un objetivo diferente. Pretendía demostrar que, a pesar de la expropiación de los bancos (acto que había renovado las credenciales revolucionarias del régimen), el nuevo gobierno estaba destruyendo el espíritu revolucionario del Estado mexicano.

A pesar de toda la oposición contra las reformas constitucionales, cuando se les invitó a participar —como se establecía en la ley de planeación— en la formulación del Plan Nacional de Desarrollo, los empresarios se mostraron felices y dispuestos a unirse al proceso de planeación. No obstante, exigían que la planeación debía ser “realista, no utópica, técnica y no obligatoria”. Esto último quería decir que la planeación debía ser la forma de decidir la mejor manera de poner en práctica una política, pero que debía dejarse que el sector privado decidiera qué hacer y, también, conocer con claridad las áreas de inversión que le estaban reservadas. Cuando se anunció el Plan Nacional de Desarrollo, los empresarios en general creyeron que era un buen documento que no iba en la dirección que habían estado temiendo.59

CONCLUSIÓN

A pesar de sus intenciones de restablecer la confianza de los empresarios, De la Madrid modificó la Constitución de tal manera que no aumentó la seguridad de los derechos de propiedad. Habiendo decidido retener la propiedad de los bancos y queriendo preservar un grado de autonomía significativo, el gobierno no dio pie a una decisión de la Suprema Corte que pudiera haber declarado ilegal la expropiación, aun cuando las ambigüedades del texto constitucional dieran cabida a tal posibilidad.

La decisión de la Suprema Corte con respecto a la solicitud de amparo de los ex banqueros sólo subrayó la inseguridad de los derechos de propiedad. El gobierno de López Portillo había podido reformar la Constitución con relativa facilidad después de la nacionalización para hacer de la banca una actividad reservada al Estado. Dado que la Suprema Corte aceptó que una reforma post facto era suficiente para sobreseer la demanda de protección de los banqueros contra la supuesta violación de la ley por el Ejecutivo, los ex banqueros fueron incapaces de defender sus derechos de propiedad en el seno de las instituciones legales. Aunque la concepción mexicana de la propiedad hace relativamente fácil la expropiación, una vez que ésta tuvo lugar, el gobierno empleó su facultad para modificar la ley como principal argumento contra los ex banqueros, antes que depender únicamente del poder discrecional que le daba el artículo 27 para limitar la propiedad.

El gobierno mantuvo su interpretación de la legalidad, a partir de la cual todo le era posible sin transgredir las formalidades legales. No estuvo dispuesto a aceptar, como lo exigían los empresarios más radicales, que la ley tiene un espíritu que no puede ser infringido. Para el gobierno, aun el cambio a posteriori de la ley otorga legalidad al acto.

La facultad del gobierno para interpretar o aun cambiar la ley puede tener un efecto positivo, dado que puede facilitar la adopción de medidas en favor de los menos favorecidos, pero socava la seguridad de los propietarios. La falta de distinción entre legalidad y estado de derecho fue uno de los principales argumentos de los empresarios más radicales contra el gobierno de De la Madrid. Sin Estado de derecho, no es posible predecir los actos del gobierno. El límite a la intervención estatal en la economía seguiría dependiendo de la voluntad de un solo individuo.

Para moderar los efectos de la nacionalización y con el propósito de dar seguridad a los propietarios, el gobierno creó un nuevo marco legal. Ese esfuerzo por recuperar la confianza de los hombres de negocios fracasó porque De la Madrid no se comprometió seriamente con una reforma sustancial en la posición del Estado ante la sociedad, incluido el papel del Estado frente al sector privado.

El gobierno no modificó las bases de sus poderes legales formales. En su esfuerzo por tranquilizar a algunos grupos con intereses contradictorios, sólo repitió las ambigüedades del texto constitucional descritas en el capítulo II. El gobierno no estaba preparado para hacer una modificación radical de los principios constitucionales fundamentales de México que regulan los derechos de propiedad. Después de todo, sólo un reducido grupo de empresarios, con el apoyo de algunos sectores de la clase media, estaba solicitando el cambio. No obstante, en opinión de algunos hombres de negocios, la Constitución reformada era aun más amenazante para los propietarios, pues fueron eliminados algunos de los elementos liberales del texto original.

Los ex banqueros no se mostraron dispuestos a defender su propiedad mediante una oposición política abierta al gobierno. No obstante, como se verá en el capítulo siguiente, los empresarios más radicales decidieron pasar a la política electoral. Pero, aplicando un presupuesto relativamente austero y cambiando su estrategia económica de tal manera que diera más espacio al sector privado, el gobierno convenció poco a poco a los empresarios, al menos a los más importantes, de la necesidad de detener la disputa por el poder político. Nuevamente fue posible diseñar reglas del juego favorables tanto al gobierno como a los empresarios más importantes.