IV. EL GOBIERNO Y EL SECTOR PRIVADO DE 1970 A 1982

INTRODUCCIÓN

De 1940 a 1970, el gobierno estableció una buena relación funcional con la comunidad empresarial. Los poderes discrecionales legales descritos en los capítulos II y III no representaron una amenaza para el sector privado; por lo contrario, fueron utilizados de tal manera que generaron condiciones propicias para el crecimiento empresarial.

No obstante, este arreglo desapareció cuando el gobierno decidió poner en práctica una nueva estrategia de desarrollo que provocó un serio conflicto con los empresarios. Cuando Luis Echeverría Álvarez modificó las reglas del juego, el sector privado comenzó a oponerse al marco constitucional que sustentaba la intervención gubernamental.

En la primera parte de este capítulo se describe la manera en que el gobierno de Echeverría manejó la relación con la comunidad empresarial una vez que el presidente decidió cambiar el rumbo de la política económica. Se argumenta que lo que empezó como un conflicto en torno a la política económica desembocó en una disputa respecto al papel del Estado en la definición de los derechos de propiedad. En la segunda parte se describe brevemente la manera en que la administración de José López Portillo restructuró la relación y cómo ello, sin embargo, terminó en un conflicto aún más grave respecto a la función del Estado en la economía, uno de cuyos efectos más espectaculares fue la nacionalización de la banca.

En este capítulo se hace más hincapié en el periodo de Luis Echeverría (1970-1976) que en el de José López Portillo (1976-1982). Echeverría hizo un esfuerzo a lo largo del sexenio por redefinir las reglas del juego con la intención de aumentar progresivamente el papel del Estado en la economía. López Portillo, por lo contrario, se esforzó tranquilizando a los empresarios, convenciéndolos de que sus intereses no estaban amenazados a largo plazo. Si bien los ingresos provenientes del petróleo aumentaron el peso relativo del Estado en la economía, permitieron romper con el juego de suma cero que pareció predominar durante la administración de Echeverría. Dichos ingresos permitieron al gobierno de López Portillo satisfacer de hecho a casi todos los grupos sociales durante todo el sexenio. Mientras el petróleo financió la expansión económica, la relación con los empresarios no fue conflictiva. En julio de 1981, cuando cayó el precio del petróleo y los empresarios pusieron en tela de juicio la estabilidad de las reglas relativas al valor del peso, se hicieron notorios los problemas inherentes a la estrategia de López Portillo y se precipitó la crisis económica. En estas circunstancias, el conflicto con el sector privado volvió a surgir y el gobierno decidió resolverlo a la manera de Echeverría: utilizando el poder constitucional para limitar los derechos de propiedad.

EL ROMPIMIENTO DE LA “ALIANZA PARA LAS UTILIDADES”

Los primeros años

En los inicios de su administración, Echeverría no alteró el espíritu de la intervención gubernamental en la economía y favoreció políticas macroeconómicas ortodoxas, es decir, buscó mantener cierto equilibrio en las finanzas públicas y una política monetaria prudente. La relación del gobierno con la comunidad empresarial siguió siendo estrecha. No obstante, desde el principio Echeverría mostró un estilo de gobernar diferente e introdujo algunas políticas nuevas, menos favorables a los intereses de los empresarios, que lo obligaron a garantizarles que no tenía la intención de expropiar.1 Como todos los presidentes, Echeverría pretendía establecer una buena relación con los empresarios porque esperaba que la inversión privada fuera el motor del crecimiento económico.

Pero el crecimiento no llegó como se esperaba. En 1971 la economía sólo aumentó 3.4%, mientras que el crecimiento promedio de 1965 a 1970 había sido de 6.9%.2 Uno de los efectos del bajo desempeño de la economía fue el descrédito de los tecnócratas ortodoxos del Banco de México, que habían prometido un crecimiento de 5%.3 Parecía que el viejo modelo de desarrollo había llegado a su límite.

Debido a que la inversión privada no creció como se esperaba, Echeverría decidió seguir finalmente la opinión de algunos de sus más cercanos asesores y cambiar la anterior lógica de desarrollo. En lugar de otorgar más incentivos al sector privado, como habría hecho un régimen más proempresarial del “desarrollo estabilizador”, el gobierno decidió adoptar un papel más activo en la economía e incrementar su gasto.4 Así, se inició un nuevo modelo de desarrollo bajo el lema de “crecimiento compartido”. Esta estrategia era congruente con el espíritu neokeynesiano del momento e implicaba no sólo un mayor gasto público para estimular la demanda y la inversión en las áreas en que el sector privado no invertía sino también un esfuerzo por aumentar el control estatal de la economía.5 Al nuevo modelo lo acompañó una fuerte retórica populista que alertó a muchos empresarios de los riesgos que estaban por venir.

Dos razones parecen explicar la nueva estrategia de Echeverría. Primera, el gobierno se enfrentaba a una profunda crisis política como resultado de la matanza de estudiantes en Tlatelolco en 1968. Después del movimiento estudiantil de ese año y de la actividad de las guerrillas que lo siguió, el presidente comprendió que políticamente era necesario hacer un gran esfuerzo por redistribuir los beneficios del desarrollo o, al menos, anunciar una nueva estrategia de redistribución. Segunda, muchos economistas neokeynesianos argüían que el modelo de desarrollo de los dos decenios anteriores, el llamado “desarrollo estabilizador”, ya no era viable. Desde su punto de vista, la tasa de crecimiento se encontraba en disminución y los aumentos de productividad resultantes de los cambios estructurales del decenio de 1940 se estaban desvaneciendo.

El “desarrollo estabilizador” había generado sus propios problemas: desequilibrio creciente en el sector externo (que había tenido que financiarse con el endeudamiento en el extranjero), menor crecimiento agrícola, distorsión de los precios relativos, debido a la represión de algunos precios (básicamente de los bienes y servicios suministrados por el sector público y de los productos agrícolas), y baja recaudación fiscal. Además, el desarrollo estabilizador no había resuelto la aguda pobreza de muchos mexicanos y la concentración del ingreso seguía siendo muy fuerte. Según un grupo de economistas neokeynesianos cercanos a Echeverría, estos problemas no podían ser resueltos con las mismas estrategias utilizadas durante cerca de dos décadas. Era necesario diseñar un nuevo papel económico para el Estado. Algunos de estos problemas eran bien conocidos, pero es discutible el que haya existido la necesidad apremiante de una nueva estrategia.6 Según Whitehead: “Los años de Echeverría pueden verse como un intento por desviar más recursos del libre mercado hacia el sistema político de distribución y parte de la inflación y de la fuga de capitales puede atribuirse a los intentos del sector privado por resistirse a este cambio o contrarrestarlo”.7

La reforma fiscal abortada8

La nueva estrategia se justificaba con la idea de que el modelo de desarrollo anterior no había resuelto las grandes desigualdades de la sociedad mexicana y el desarrollo debía ser compartido por todos. Uno de los elementos que implicaba la nueva estrategia era la necesidad de financiar el creciente gasto público mediante una reforma fiscal que incrementara los ingresos públicos. La manera en que fracasó la reforma nos permite vislumbrar la falta de coherencia del nuevo proyecto económico de Echeverría y el poder estructural de los propietarios, quienes, con apenas un poco de oposición abierta, frenaron la reforma.

Un primer intento por aumentar los ingresos gubernamentales lo constituyó la ley de ingresos de diciembre de 1970. Fue muy moderada y su efecto, desde el punto de vista de los ingresos, muy reducido. La recaudación fiscal, que se combinó con una recesión ligera,9 tuvo un incremento marginal, pues sólo pasó de 7.12 a 7.20% del PIB.

Con todo, la comunidad empresarial se opuso verbalmente a los nuevos impuestos con base en que no había sido consultada, como tradicionalmente era el caso respecto a toda decisión que podía afectar sus intereses. Ésta parece haber sido su mayor preocupación en ese momento.10

Hacia finales de 1972, el gasto ya había comenzado a aumentar a un gran ritmo y era claro que debía diseñarse la manera de financiarlo. Así, un nuevo grupo de jóvenes tecnócratas de la Secretaría de la Presidencia preparó un proyecto de reforma fiscal basado en la reforma de 1964, que no había sido aceptada entonces.11 El nuevo grupo de tecnócratas estaba en favor de una nueva manera de entender el papel del Estado en la economía, diferente a la de la mayoría de los tecnócratas del Banco de México y de los sectores importantes de la Secretaría de Hacienda.12 Inicialmente hubo cierta oposición en la Secretaría de Hacienda a seguir la nueva estrategia fiscal; sin embargo, Hacienda terminó por aceptar una versión menos radical de la reforma propuesta.

El proyecto de reforma se basaba en la eliminación del anonimato de la riqueza, lo cual permitiría al gobierno acumular todos los ingresos con propósitos impositivos e introducir un impuesto a la riqueza, más como forma de control que como medida para aumentar los ingresos, ya que la tasa propuesta era muy pequeña.13 También se proponía igualar la tasa de ingresos derivados del capital con la tasa de los derivados del trabajo y aumentar la tasa secundaria de ingresos personales superiores a un millón de pesos de 35 a 42%. La Secretaría de Hacienda abogó con éxito por la exención de impuestos a las tasas de interés; los impuestos seguirían siendo deducidos en la fuente, esto es, por la institución que pagaba los intereses, y no se acumularían.

La reforma fue diseñada no sólo para incrementar los ingresos sino también para restructurar la estrategia de financiamiento del gasto público. Se creía que aumentando la carga impositiva de los mexicanos más ricos, el nuevo sistema fiscal tendría un efecto redistributivo positivo, además de aumentar la capacidad del gobierno para conocer la riqueza de los mexicanos y el flujo de recursos en la economía.

En el preámbulo del proyecto se decía: “Si queremos evitar la violencia y la anarquía, por medios legales y pacíficos, no hay otra manera que llevando a cabo una amplia reforma fiscal”.14 Según el secretario de Hacienda: “El gobierno busca un sistema fiscal que participe en mayor grado de los incrementos del ingreso nacional, captando recursos de los sectores que absorben mayores proporciones del mismo”.15

Esta vez las organizaciones empresariales sí fueron consultadas por el gobierno. Como era de esperarse, todas las organizaciones del sector privado se opusieron a la reforma. Según Leopoldo Solís, funcionario que tuvo una gran participación en la reforma, el sector privado se opuso “más de intención que en sustancia. Veía los proyectos de ley como un primer paso que llevaría al control de cambios”.16 Esta interpretación es indicativa de una de las preocupaciones de los empresarios, esto es, que, al saber quién era dueño de qué, el gobierno se encontraría en mejor posición para imponer otros controles en lo futuro. Sin embargo, Solís subestima el hecho de que la sustancia de la reforma también era contraria a los intereses de los empresarios a corto plazo, ya que implicaba mayor carga tributaria.

El hecho de que el gobierno interpretara la desconfianza del sector financiero privado de esta manera refleja su actitud durante el periodo. El siguiente ejemplo nos aclara un poco más la manera en que quienes apoyaban la reforma veían la oposición empresarial.

Solís critica al sector financiero privado por oponerse a la reforma fiscal. Después de todo, decía, se beneficiaría de la estabilidad de precios que la reforma ayudaría a lograr mediante la sustitución del financiamiento inflacionario del déficit por un financiamiento no inflacionario.17 Asimismo, Solís señala que les preocupaba más su posición como propietarios ricos que como administradores del sistema financiero.18

En vista de los valores e intereses tan encontrados del gobierno y el sector privado, es sorprendente que muchos funcionarios, incluido Solís, esperaran que la comunidad empresarial, o al menos parte de ella, creyera que el gobierno actuaba en favor de sus intereses a largo plazo.19 Para el gobierno no se trataba de destruir los derechos de propiedad, aunque su retórica antiempresarial hiciera que muchos hombres de negocios lo creyeran. Para los funcionarios, si los propietarios privados no estaban dispuestos a invertir al ritmo y en las áreas que creían necesarios en un país con tantas necesidades sociales, el gobierno tenía el derecho de tomar la iniciativa y, con este propósito, diseñar la manera de movilizar los recursos en manos de los individuos ricos. Se consideraba que ésta era la única manera de asegurar la estabilidad y que a largo plazo beneficiaba los intereses de los empresarios, quienes, como creía el gobierno, debían estar dispuestos a sacrificar parte de su autonomía a cambio de su supervivencia.

Para los empresarios, no obstante, el grado de libertad de que disfrutaban y la seguridad de su propiedad a largo plazo eran muy importantes. El Estado estaba aumentando el control sobre la economía y creían que el gobierno estaba violando el área de influencia de los empresarios. Para ellos, al redefinir las fronteras de la intervención estatal en la economía, el gobierno estaría en posibilidad de eliminar prácticamente la propiedad privada. Éste había sido su temor al tratar con un gobierno de origen revolucionario que tenía grandes facultades constitucionales para limitar o aun eliminar la propiedad privada. Aunque el gobierno había protegido e incluso fomentado sus intereses durante los 20 años anteriores, se creían extremadamente vulnerables y eran muy sensibles frente a instrumentos que los expondrían más a un gobierno hostil. El temor de los empresarios aumentó en un contexto de fuerte retórica antiempresarial.

Aunque el gobierno puso en práctica muchas otras de sus nuevas iniciativas, en particular durante los primeros dos años de la administración de Echeverría, la reforma fiscal se dejó a un lado. Lo más interesante es que no se haya suavizado el proyecto para hacerlo más apetecible para los empresarios y que nunca haya sido enviado al Congreso. Incluso la repudiada Ley de Asentamientos Humanos fue enviada al Congreso, y éste la suavizó.20

En un país con una institución presidencial como la que entonces existía en México, la decisión de no enviar el proyecto al Congreso tuvo que haber sido una decisión de Echeverría. Si la reforma hubiese contado con el apoyo del presidente, el Congreso la habría aprobado; y, cuando se tiene suficiente voluntad política se puede pasar por encima de los otros mecanismos de consulta, como las cámaras empresariales. No está muy claro por qué no hubo esa voluntad.

Los empresarios tenían aliados cercanos en el seno del gobierno, pues el Banco de México y algunos sectores de la Secretaría de Hacienda se oponían a la reforma fiscal.21 Sin embargo, la reforma también contaba con apoyos en el seno de la burocracia, entre ellos algunos miembros de la Secretaría de Hacienda y la mayoría de los funcionarios de la Secretaría de la Presidencia y de la Secretaría del Patrimonio Nacional.22 Ahora bien, a pesar de las disputas en el seno del gabinete —que, en todo caso, podrían incluso haber favorecido la reforma fiscal—, en México, en ese entonces, el presidente tenía el poder para imponer su voluntad entre sus miembros. La cuestión es por qué no lo hizo.

Existen dos explicaciones posibles: primera, que el presidente consideró que el costo de seguir adelante con la reforma sería muy alto, debido a la reacción de los empresarios, y, segunda, que, para empezar, él mismo no estaba muy interesado en la reforma.

Echeverría ya se encontraba en un alto puesto en el gobierno cuando en 1964 se sugirió una reforma similar a la que se opuso la comunidad empresarial, por lo cual debía estar consciente de cómo reaccionarían el sector privado y muchos de los funcionarios de la Secretaría de Hacienda y del Banco de México. Sin embargo, paradójicamente, aunque los empresarios se opusieron en privado a la reforma, su reacción pública fue menos vociferante que en el caso de otras medidas que Echeverría terminó por poner en práctica, lo cual se debió en parte al corto tiempo transcurrido desde el anuncio de la reforma hasta su abandono.23

La estrategia de Echeverría de hacer público el proceso en sus primeras etapas no ayudó a que tuviera éxito. En el México de Echeverría los cambios radicales eran mucho más viables si se mantenían en secreto, al menos en las primeras etapas. Sin embargo, Echeverría prefirió seguir una estrategia pública, lo cual es difícil de entender si su verdadera intención era que la reforma saliera adelante.

Algunos funcionarios tienen la impresión de que Echeverría no deseaba invertir mucho capital político en apoyar la reforma, como si en realidad no deseara ponerla en práctica.24 Si así fue, la reforma pudo haber sido utilizada para presionar a los empresarios en otros campos, quizás en el de la ley para regular la inversión extranjera, y como un recordatorio del tipo de políticas que el gobierno podía seguir en caso de necesidad. Conforme a esta versión, la reforma fue utilizada por Echeverría como una muestra de los “garrotes” que el gobierno tenía a la mano.

Que esta interpretación sea cierta o falsa carece de importancia para nuestro caso. Ambas posibilidades tienen el mismo corolario: al presidente le pareció que sería muy costoso poner en práctica una reforma fiscal radical. Aunque tenía el poder político para imponerla, no estaba seguro de la capacidad del Estado para recaudar los impuestos ni estaba dispuesto a pagar el alto costo político y económico que implicaba. Como se dijo en el capítulo I, el poder de un grupo social no sólo se manifiesta cuando frena explícitamente una política, sino también cuando los funcionarios prevén la reacción de quienes tienen este poder y, por ende, no sugieren o no ponen en práctica una política que afectaría a los segundos. Sea lo que fuere, tal parece que Echeverría no estaba dispuesto a pagar el costo político que significaba luchar por la coherencia económica de sus políticas.

Se puede argumentar que la coherencia con respecto a la estrategia económica que sugerían sus asesores no era una gran preocupación para Echeverría. Un factor clave era la existencia de opciones para financiar la mayor intervención del Estado en la economía. Los recursos podían obtenerse por medios menos conflictivos: el aumento de algunos impuestos,25 la contratación de deuda en los mercados extranjeros dispuestos a suministrar dinero en cantidades suficientes y a un bajo costo o la expansión monetaria o todo junto. Tal estrategia no representaba un enfrentamiento con las grandes empresas ni provocaría una fuga de capitales inmediata, como habría sido el caso de la reforma fiscal radical, ni generaría desconfianza entre los políticos con fortunas ilegales o los tecnócratas proempresariales. Algunos funcionarios consideraban incluso que un déficit presupuestal era positivo, pues creían que fomentaba el crecimiento y casi no afectaba la tasa de inflación.26

Al mismo tiempo que Echeverría frenaba la reforma fiscal, se presentó al Congreso, el cual la aprobó, la ley para regular la inversión extranjera.27 Según parece, se consideró que era más urgente limitar a los propietarios extranjeros que a los nacionales. Se supuso que la mexicanización de la economía sería un gran paso hacia la expansión del control del Estado sobre esta última. La crisis que se gestaba lentamente demostraría lo erróneo de tal supuesto. Además, dado que no se eliminó el anonimato de bonos y acciones, factor esencial de la reforma fiscal, el proyecto de regulación de la inversión extranjera quedó trunco.

Las consecuencias políticas de una decisión proempresarial

La decisión de hacer que abortara la reforma fiscal de 1972 dio la impresión de que el gobierno era muy dependiente de los empresarios28 y de que no estaba dispuesto a solicitar el apoyo de los sectores populares para impulsar la reforma, como lo había hecho en otras ocasiones. Paradójicamente, esta impresión tuvo dos consecuencias que dañaron la relación del gobierno con la comunidad empresarial.

Primera, obligó al gobierno a mostrar por otros medios que no se encontraba a merced de los intereses del sector privado. Los gobiernos posteriores a la Revolución habían buscado no mostrar favoritismo por los empresarios o incluso mantener una actitud “revolucionaria” de fachada. La búsqueda del equilibrio entre los diferentes sectores de la sociedad era aún más urgente para un gobierno que trataba de legitimarse ante las fuerzas sociales de izquierda, que cada vez eran más radicales (incluso promovían actividades terroristas y un movimiento guerrillero) y populares entre ciertos sectores. Aunque Echeverría no movilizó a los sectores populares en apoyo a la reforma fiscal, decidió utilizar la movilización política entre los trabajadores y los campesinos y aun promoverla para mejorar su capacidad de negociación en las futuras disputas con los empresarios.29

Segunda, confirmó los temores de muchos miembros del sector privado en el sentido de que, en el fondo, Echeverría quería limitar la propiedad privada. No se podía confiar en un presidente que propusiera una reforma de esa naturaleza. La retórica de Echeverría unió a los empresarios. Además, el hecho de que se retractara le dio confianza al sector privado en su poder político.

Con respecto a la primera consecuencia, a finales de 1972 el gobierno intensificó la retórica revolucionaria tradicional. Incluso inició una campaña verbal contra el sector privado, buscando legitimarse entre los sectores populares. A esta retórica la acompañó una política de salarios30 que, al menos a corto plazo, aumentó marginalmente el salario mínimo real.31 La actitud del gobierno provocó preocupación en los círculos empresariales con respecto a las intenciones gubernamentales a largo plazo.

El gobierno debió hacer frente a objetivos que entraban en conflicto. Necesitaba la inversión y el ahorro voluntarios de los empresarios para lograr un crecimiento sostenible. El presidente lo sabía y pedía siempre la colaboración de los empresarios “nacionalistas”.32 En privado, incluso buscó una relación amistosa con los grupos empresariales más importantes.33 A pesar de la retórica, se establecieron mecanismos informales de consulta.

Con todo, las disputas verbales entre los políticos y los empresarios no fueron un mero espectáculo de prensa, sino parte del conflicto político relacionado con el papel del Estado en la economía. Algunos empresarios, molestos por la retórica antiempresarial del gobierno, terminaron creyendo que el objetivo de Echeverría era, según uno de ellos, “acabar con la iniciativa privada”.34

Un nuevo estilo de administración de la economía

Aunque no logró llevar a cabo la reforma fiscal, el gobierno decidió seguir adelante con su plan de expansión original, pues lo seguía considerando políticamente necesario y económicamente viable. El aumento del gasto fue financiado en parte con mayores ingresos públicos, pero el aumento de la recaudación no fue suficiente, por lo cual se originó un mayor déficit, que tuvo que ser financiado con un creciente endeudamiento externo y mediante la emisión de moneda.35

La capacidad para crecer rápidamente se dio casi como un hecho. Se creyó que sólo era cuestión de aumentar la demanda.36 Además, se esperaba que, al mismo tiempo, sería posible cierta redistribución.37 Se creyó, también, que un aumento de la oferta de bienes como resultado del incremento de la inversión pública ayudaría a sostener la expansión de la demanda. En efecto, la economía creció a corto plazo. Impulsada por el gasto público, aumentó 7.3% en 1972 y 7.7% en 1973, si bien se redujo en los años siguientes, a 5.9% en 1974 y a 2.1% en 1976, cuando se aclaró que no era posible sostener las políticas expansivas de Echeverría.38

El aumento del gasto público se encauzó principalmente a la inversión. Se tenía la intención de que la inversión pública sustituyera a la privada como el factor determinante del crecimiento.39 La motivación tras el nuevo papel de la inversión pública no sólo era económica sino también política. Buscando limitar el poder estructural de los empresarios, el gobierno invirtió en áreas en las que también quería hacerlo el sector privado.40

En el decenio de 1960, Vernon afirmaba que en México no era probable una política económica arriesgada de expansión debido a la posición ortodoxa tradicional del secretario de Hacienda, Antonio Ortiz Mena, y del director del Banco de México, Rodrigo Gómez, quienes controlaron la política económica durante más de 10 años.41 Sin embargo, esta limitación política desapareció después de que Ortiz Mena, oponente político de Echeverría, dejara el gobierno (meses antes de que Echeverría asumiera la presidencia) y Rodrigo Gómez muriera.

El optimismo de Vernon no tomaba en cuenta la autonomía del presidente para nombrar a los encargados de la política económica. Después de 1972, Echeverría comenzó a dar más apoyo a las ideas estructuralistas y neokeynesianas de su secretario del Patrimonio Nacional, Horacio Flores de la Peña,42 quien fortaleció su posición en el gobierno después de que la tasa de crecimiento que se obtuvo en 1971 fue hasta cierto punto baja. El incremento del poder de Flores de la Peña creó tensiones en el seno del equipo económico de Echeverría.

Cuando las contradicciones entre sus secretarios llegaron a ser insostenibles, el presidente decidió centralizar aún más la política económica. Despidió al relativamente ortodoxo secretario de Hacienda, Hugo Margáin, y declaró públicamente que en lo sucesivo “las finanzas se organizan desde Los Pinos”.43 El despido de Margáin hizo más difícil la comunicación con la comunidad empresarial, porque los empresarios lo consideraban como alguien sensible a sus argumentos.44 Además, el creciente poder de Flores de la Peña provocó incomodidad entre los hombres de negocios.

Echeverría aumentó su poder discrecional mediante el debilitamiento del secretario de Hacienda y, pasando por alto a los sectores de la burocracia donde los empresarios tenían contactos políticos, se valió de sus colaboradores personales o de otros secretarios de Estado para adoptar las decisiones importantes. Su determinación de dar poder a otros sectores de la burocracia y de adoptar por sí mismo las principales decisiones macroeconómicas implicaba que los empresarios participaran menos que antes en la discusión de las decisiones más importantes, si bien seguían disfrutando de acceso a las más altas esferas (incluido el presidente).

Con todo, Echeverría trató de institucionalizar un nuevo mecanismo para dar acceso a las organizaciones empresariales a la toma de decisiones mediante organismos tripartitos formales.45 En ellos también tenían voz las organizaciones obreras. Para los empresarios ello significó un problema, pues los trabajadores votaban casi todo el tiempo en el mismo sentido que el gobierno.

A pesar de la oposición de los empresarios a los organismos tripartitos, hubo cuestiones que fueron resueltas en ellas de manera más o menos satisfactoria para sus intereses. Los dos ejemplos más claros fueron la creación y administración del Instituto Nacional de Fomento a la Vivienda de los Trabajadores (Infonavit) y el organismo tripartito que decidía las políticas del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS).46

Así, el presidente no sólo estaba cambiando los objetivos de la política económica sino la manera en que se tomaban las decisiones y, por ende, también estaba rompiendo el acuerdo tácito de que los empresarios serían consultados.47 Ahora bien, no debe exagerarse la falta de diálogo entre los empresarios y el gobierno; seguía habiendo contactos y, en muchos casos, la posición de los primeros prevalecía, como en el de la reforma fiscal; sin embargo, el contenido general de la política económica avanzaba en direcciones que no complacían a los empresarios y hubo casos en que el gobierno no los consultó en absoluto.

La reacción del sector privado

Una vez que los empresarios dejaron de ser consultados como antes y el Ejecutivo dejó de compartir sus principios básicos, aquéllos tuvieron menos posibilidades de afectar el contenido de la política económica. Desde un punto de vista institucional, el Congreso debió haber sido el lugar donde tenían que buscar las modificaciones que los satisficieran; sin embargo, no tenían acceso a él y, además, estaba bajo el dominio del Ejecutivo.48 Tenían acceso a diversos organismos (con la participación de los trabajadores o sin ella), pero, a falta de respuesta del gobierno, las dos opciones más importantes eran una actividad política más activa o abstenerse de invertir en el país o las dos cosas.

Los años del periodo de Echeverría vieron el nacimiento de un sector privado más enérgico que reaccionó a la hostilidad del nuevo gobierno. La descripción detallada de las reacciones de cada grupo de hombres de negocios excede el alcance de esta obra; baste señalar que las más importantes vinieron de los estados de Sonora, Sinaloa, Nuevo León y Puebla.49 Aunque aún predominaban los antiguos líderes empresariales y algunos creían que el enfrentamiento no era la mejor estrategia, estaba surgiendo una nueva generación de empresarios que adoptaban una actitud más agresiva, pues se sentían menos dependientes del gobierno. A diferencia de lo que habían experimentado las generaciones anteriores, los nuevos empresarios no estaban conscientes de la función del gobierno en el fomento a la industrialización.

No todos los empresarios se opusieron al gobierno con la misma virulencia. A algunos de ellos los cambios institucionales y legales hechos durante el periodo los habían favorecido claramente. Los banqueros son un buen ejemplo de ello. La reforma de la Ley Bancaria hizo posible la creación de instituciones financieras más grandes y más poderosas.50

Como se indicó en el capítulo anterior, los empresarios reaccionaron con la creación del Consejo Coordinador Empresarial (CCE) organización de cúpula que comprende a las principales organizaciones empresariales. Un logro no intencional de Echeverría fue la unión de la comunidad empresarial y el haberla forzado a comprender la necesidad de una participación política más profunda para defender sus intereses.51 Cuando los empresarios percibieron que ya no se respetaban las antiguas reglas (que los excluían de la esfera política, si bien les aseguraban el acceso a la toma de decisiones y a unas condiciones económicas favorables y estables), decidieron organizarse políticamente. Con la creación del CCE desarrollaron un programa de acción más coherente. Si antes del régimen de Echeverría a los empresarios no les preocupaban particularmente los problemas sociales y económicos en general, a partir de 1975 empezarían a desarrollar un programa de acción más amplio. En su programa, el papel del gobierno en la economía se restringía a las áreas más tradicionales y un elemento clave era que las finanzas del gobierno debían estar equilibradas.52

La necesidad de organizarse mejor por sí mismos era aún más urgente porque la atmósfera general de la sociedad mexicana de la época era contraria a su posición. Fueron atacados incluso por el PAN, el partido conservador.53 De hecho, una de las exigencias más importantes de los empresarios en estos años fue precisamente que el gobierno y otras fuerzas políticas los respetaran, pues se tendía a considerarlos como parásitos de la sociedad.54

A pesar de todas las críticas a las políticas gubernamentales, el periodo de Echeverría fue favorable sobre todo para las empresas privadas, al menos hasta la devaluación. Una parte del mayor gasto público aumentó la demanda, pero otra fue utilizada para mantener bajos los precios de los bienes y servicios suministrados por el sector público.55 En la protegida economía mexicana, las ventas aumentaron y, sin reforma fiscal, la consecuencia fue la obtención de mayores utilidades netas. Paradójicamente, el peor año en términos de utilidades fue aquel en el que Echeverría actuó “responsablemente”.56

No obstante, desde una perspectiva de largo plazo, había incentivos para oponerse al régimen de Echeverría.57 Primero, un clima de inseguridad desconocido en México en los decenios anteriores: había una guerra de guerrillas que no se limitaba a las montañas, sino que operaba en las principales ciudades y la violencia ya había ocasionado la muerte del principal dirigente del grupo Monterrey, Eugenio Garza Sada, el empresario más importante de la época.58

Los empresarios atribuían el clima de inseguridad a la retórica izquierdista de Echeverría y a su carencia de autoridad,59 entendido esto, según el sector privado, como la falta de medidas represivas contra los grupos de izquierda. Esta afirmación, no obstante, era falsa. Echeverría combatió sin piedad a los grupos de guerrilleros y logró desactivarlos. El hecho de que el sector privado no lo reconociera es un indicio significativo de la desconfianza de los empresarios hacia Echeverría.

Segundo, en su esfuerzo por ganarse el apoyo de los trabajadores y los campesinos, el gobierno había puesto en práctica políticas que amenazaban a los propietarios, en particular en el campo, pues, por ejemplo, permitía o incluso fomentaba las invasiones de tierras. Las organizaciones campesinas empezaban a tener la capacidad para actuar con cierta independencia y ello forzaba al gobierno a radicalizar sus políticas agrarias.60

Tercero, a medida que aumentaba la inflación surgían presiones del movimiento obrero, que culpaba al sector privado de los aumentos de precios y exigía un control de precios más amplio, así como incrementos salariales. Los empresarios argumentaban que cualquier control de precios, por flexible que fuese, pondría en peligro “la sobrevivencia de la libre empresa”,61 por lo cual defendieron en forma franca su tesis sobre las causas de la inflación: el gasto público excesivo.62 La explicación que daban los empresarios terminó siendo una crítica del actor que públicamente había admitido su responsabilidad por la política económica: Echeverría. La situación se fue polarizando cada vez más. En sus declaraciones públicas, Echeverría se ponía más y más de parte de los trabajadores y los campesinos y acusaba a los “riquillos” de falta de patriotismo y de especulación dolosa para incrementar su riqueza.63

Cuarto, dado que la inversión pública aumentaba con mayor rapidez que la privada, ello ponía en peligro la posición del sector privado a largo plazo. El gobierno había prometido introducir cambios “en el marco de la legalidad revolucionaria que nos señala la Constitución de 1917”,64 pero éste era precisamente el problema para los hombres de negocios. Puesto que no existía un límite constitucional claro respecto a dónde y cuándo podía invertir el gobierno, se temía que se terminara por limitar severamente al sector privado.65

Quinto, la política exterior de Echeverría, en particular respecto a Salvador Allende, el presidente socialista de Chile, incrementó el nerviosismo del sector privado. Al identificarse estrechamente con las políticas de Allende, Echeverría minaba su posición y daba argumentos a la oposición derechista, que lo etiquetaba de socialista. Enfrentados a la elección entre el “socialismo” y el “fascismo”, de seguro muchos mexicanos ricos que antes no participaban en política sintieron simpatía por el “fascismo”. Se creía que una de las medidas de Allende, la ley para regular el acceso de los pobres a las clases medias urbanas, era similar a la ley de Echeverría para regular los asentamientos urbanos, la cual fue debatida en los últimos meses de 1975 y a principios de 1976. Como dice Azuela, desde un principio la ley fue más retórica que otra cosa, si bien el gobierno la presentaba como una ley radical que defendía el “derecho de propiedad sí, pero la propiedad de todos, la propiedad para todos, no propiedad para unos cuantos”.66

La relación entre el gobierno y los empresarios se había dañado tanto que empezaron a aparecer en la prensa, y a circular en rumores, versiones fantásticas sobre el contenido de la ley. Se decía que la nueva ley permitiría a las familias introducirse en las casas donde hubiese cuartos vacíos o a construir casas en los jardines de las grandes residencias. El Porvenir, un periódico de Monterrey, por ejemplo, citó un supuesto estudio en el que se afirmaba que la ley “dice al individuo dónde vivir, cómo debe ser el lugar donde va a vivir”.67 Según las cámaras empresariales de Nuevo León, la ley “rompe con la estructura legal de la República, deja al individuo indefenso frente al poder público, en cuanto a su bien más preciado: la tierra de su propiedad…”68

El gobierno reformó un párrafo del artículo 27 de la Constitución y presentó la ley al Congreso; sin embargo, la ley no era de ninguna manera tan radical como habían temido los empresarios. Incluso resultó menos radical después de que el Congreso la modificó con el visto bueno del Ejecutivo.69

La victoria de los propietarios

El último año del gobierno de Echeverría terminó en una atmósfera caótica y tensa, en medio de rumores de un inminente golpe de Estado, del congelamiento de las cuentas bancarias y de la nacionalización de la banca.70 La falta de confianza y los graves desequilibrios económicos acumulados durante su sexenio obligaron a Echeverría a devaluar el peso.71 Unos días antes de que dejara el poder, como culminación de un sexenio en el que fueron comunes las invasiones de tierras por campesinos movilizados, a menudo organizados por el gobierno, Echeverría decidió la expropiación de ricas tierras agrícolas del estado de Sonora.

Los empresarios consideraron la devaluación como una prueba clara de que la política económica del presidente había sido errónea y de que se les estaba obligando a pagar el impuesto inflacionario resultante. Si la propiedad debía gozar de alguna seguridad desde el punto de vista monetario, era necesario diseñar una nueva política económica. En 1976 era evidente, en especial para algunos de los empresarios más radicales, que no se podría confiar esta tarea a la élite política.

El alto grado de autonomía del Ejecutivo, incrementado por el estilo desbordado de Echeverría, dio como resultado que éste fuese culpado del caos del último año de su gobierno.72 La devaluación deslegitimó rápidamente a Echeverría. Según un observador: “Su manto de dios se le cayó”.73

Para Echeverría la devaluación no fue el resultado sólo de los desequilibrios económicos; según él:

La expropiación de las ricas tierras agrícolas de Sonora unos días antes del fin de la administración de Echeverría también fue una amenaza para la seguridad de la propiedad a largo plazo.75 Recordaba a los empresarios que aunque el gobierno fuese incapaz de controlar a los propietarios mediante, digamos, una reforma fiscal de fondo, seguía teniendo la facultad constitucional y el apoyo político para utilizar su poder autónomo a fin de imponer otros tipos de limitaciones. Los empresarios eran impotentes frente a este tipo de poder. Algunos de ellos organizaron un paro regional para protestar contra la expropiación, pero no duró mucho tiempo. Aparentemente, no estaban dispuestos a arriesgar su relación con el futuro presidente.76

Hacia finales del gobierno de Echeverría, en junio de 1976, el presidente había hecho ver con toda claridad su posición en la disputa con los empresarios. Después de criticar la actitud política de los empresarios, concluyó: “La Revolución mexicana tiene y mantendrá el poder político”.77 La expropiación era una señal de que esto era cierto. Temiendo un vacío de poder, Echeverría echó mano de uno de los instrumentos legales derivados de la Revolución para reafirmarlo. Restructurar las relaciones entre el gobierno y los empresarios sería tarea de la siguiente administración.78

Dado que uno de los pilares de la legitimidad de los gobiernos posrevolucionarios, carentes de una clara legitimidad electoral, era su capacidad para proporcionar progreso económico, la crisis económica debilitó y deslegitimó al gobierno. Sin embargo, la flexibilidad derivada del ciclo sexenal permitiría al régimen comenzar de nuevo después de que López Portillo asumiera la presidencia. Dado que la mayor parte de la comunidad empresarial había dirigido sus críticas contra la figura de Echeverría, el cambio de gobierno era un acontecimiento potencialmente renovador. Sólo los empresarios más radicales expresaban críticas más profundas contra las instituciones políticas, pero tendrían que esperar todo un sexenio para ser escuchados.

El fracaso de Echeverría

La estrategia de Echeverría para legitimar el régimen ante las críticas de la izquierda puede considerarse como un éxito; sin embargo, tuvo enormes costos políticos en el otro lado del espectro, esto es, entre los empresarios,79 que habían sido grandes aliados del régimen anterior, incluso después de la matanza de 1968.80 Además, desde el punto de vista económico, la estrategia no tuvo éxito a mediano plazo.

Las dificultades que encontró la administración de Echeverría en sus intentos por expandir el papel del Estado en la economía contra los deseos de los empresarios es un reflejo de la falta de poder infraestructural del gobierno. Éste fue incapaz de convencer a los hombres de negocios de que participaran en su proyecto económico. Además, el gobierno no estaba dispuesto a radicalizar la movilización del sector popular, pues ello habría dado lugar a una organización más autónoma difícil de controlar y, también, habría incrementado aún más la desconfianza de los empresarios mexicanos.

El fracaso del Ejecutivo en imponer su voluntad a los hombres de negocios fue todavía mayor por su limitada capacidad para poner en práctica una política económica coherente. Aunque centralizó la política económica en Los Pinos, Echeverría no entendió las restricciones económicas a que se enfrentaba. La manera caótica en que condujo la política expansiva aumentó sus costos políticos y financieros,81 los cuales aumentaron aún más por el adverso contexto económico internacional.82

Desde el punto de vista de los funcionarios de izquierda, los empresarios luchaban no sólo por obtener beneficios económicos sino también por mantener sobre el gobierno tanto poder como les fuese posible. Los funcionarios más radicales creían que esta actitud debía condenarse y enfrentarse. Era, pensaban, incluso corta de miras. Acusaban a la comunidad empresarial de miopía, de no comprender que las políticas del gobierno favorecerían el desarrollo capitalista y, por ende, a los capitalistas. Reconocían el derecho de los empresarios a obtener ganancias, pero conforme a las regulaciones del gobierno, con lo cual se asegurarían de que la propiedad privada implicara un beneficio social, como lo exigía la Constitución.

Lo más importante es que, en su opinión, los empresarios no deberían poner en tela de juicio la influencia de la burocracia. El proyecto de reforma de los sectores de izquierda del gobierno de Echeverría era un intento por imponer controles gubernamentales a los propietarios con el apoyo de las organizaciones sociales.

Pero, en opinión de muchos empresarios, la política económica de Echeverría poseía una racionalidad a largo plazo amenazante para ellos. Era arriesgado depender del gobierno, más aún en vista de las contradicciones de la política económica del presidente.

UNA LUNA DE MIEL FALLIDA

La necesidad de una luna de miel

Como lo predijo Hansen en un libro publicado en México en 1974, el problema más importante de México a corto plazo sería el mantenimiento de la alianza entre los empresarios y el gobierno, no la gestión de la estructura corporativa que controlaba a los sectores mayoritarios.83 López Portillo estaba muy consciente de ello.

López Portillo llegó al poder en diciembre de 1976. Tenía orígenes profesionales mixtos. Aunque había sido secretario de Hacienda, en realidad no pertenecía al sector financiero ni compartía su punto de vista sobre la economía y tenía menos contactos con la comunidad empresarial que los que normalmente tiene un secretario de Hacienda.84 Esto tendría consecuencias para el manejo de la crisis económica de 1982.

Con todo, estaba muy consciente de la necesidad de llevar una buena relación de trabajo con el sector privado. Su discurso de toma de posesión, y su estilo inicial más sobrio, estaba dirigido a recuperar la confianza de los empresarios. Creía que si se podía rehacer la relación con el sector privado, podría restablecer el antiguo estilo de desarrollo y las anteriores reglas del juego, con algunos ajustes menores. López Portillo contaba con la ventaja tradicional de poder utilizar a Echeverría como chivo expiatorio de la crisis y la devaluación.

Una vez en el poder, ofreció un pacto al sector privado, la llamada Alianza para la Producción. Su objetivo era restablecer la confianza entre el gobierno y el sector privado y alentar a éste a invertir.85 En diciembre ya había firmado un acuerdo con 140 grandes empresas para coordinar programas de inversión que generarían 300 000 empleos.86 El pacto ayudó a restaurar la confianza de los empresarios.87 Basado inicialmente en la seguridad derivada de un convenio con el Fondo Monetario Internacional (FMI)88 y, después, en los recién descubiertos depósitos de petróleo, en el incremento del gasto público financiado mediante deuda externa y en el control de los salarios, el sector privado hizo regresar sus capitales del extranjero, invirtió ampliamente y olvidó su oposición política al gobierno. De 1977 a 1981, la inversión privada se multiplicó en términos reales por 1.67 veces (la inversión pública se multiplicó por 2.08), mientras que el PIB aumentó 38 por ciento.89

Los empresarios se reconciliaron pronto con el gobierno. En un reconocimiento tácito de su papel en la promoción de la fuga de capitales, Jorge Sánchez Mejorada, presidente de la Concamin, argumentó en marzo de 1977: “Si fuimos conductores de rumores en los que se habló de golpe de Estado y congelación de cuentas bancarias, ahora debemos ser conductores del panorama positivo que se tiene a mediano plazo”.90

En 1978, Carlos Abedrop, presidente de la ABM, afirmaba: “Pensamos, en efecto, que estamos en el inicio de una época de prosperidad y que tenemos al frente de los destinos del país a un hombre con amplia capacidad para conducirnos al éxito”.91 Abedrop se sentía complacido porque finalmente el gobierno había reconocido tres principios esenciales: “…que vivimos en una economía de mercado, que existe una estructura legal que respeta la propiedad privada y que la libertad de cambio no debe alterarse”.92

El optimismo se basaba en el supuesto éxito de la estrategia de desarrollo económico. Dado que el crecimiento no fue sostenible, López Portillo cambiaría de parecer y aplicaría políticas diferentes.

Los empresarios no tenían la posibilidad de asegurar su influencia en las decisiones futuras. A pesar de que una reforma política dio a la oposición un acceso más fácil al Poder Legislativo e incluso legalizó al Partido Comunista, la base institucional para limitar los derechos de propiedad se mantuvo sin cambios. Y lo mismo era cierto respecto al control del Ejecutivo sobre el Legislativo y la autonomía relativa del presidente en el seno del gobierno. La estrategia económica era básicamente el resultado de las decisiones del presidente (o de la falta de ellas). Los principios aceptados por el gobierno, según Abedrop, podían cambiar con facilidad.

Aunque la estrategia de López Portillo funcionó y la relación con los empresarios parecía haber dejado atrás la amargura de los años de Echeverría, estos años no pasaron sin dejar su huella. Los empresarios tenían más confianza en su poder y habían creado el CCE, que les permitía presentar un frente más unido.

Además, los años de Echeverría habían politizado a un grupo de empresarios medianos de los estados del norte de México y del estado de Puebla.93 Estos empresarios radicales habían iniciado una carrera política como dirigentes de las organizaciones empresariales locales que tuvieron que hacer frente a algunas de las políticas de Echeverría más impopulares entre los hombres de negocios, como, por ejemplo, la expropiación de tierras agrícolas de 1976.

Durante los primeros años de la administración de López Portillo, algunos de los empresarios más radicales perdieron terreno ante los más moderados, pero resistieron en la Coparmex. En 1981, el radical Manuel Clouthier fue electo presidente del CCE. En 1982, otros dos radicales, José María Basagoiti y Emilio Goicochea, alcanzaron la presidencia de la Coparmex y la Concanaco, respectivamente, e hicieron que ambas organizaciones desempeñaran una función más politizada que antes.

El impacto del sector empresarial politizado y más radical no se dejó sentir inmediatamente, pues predominaba el optimismo. Según López Portillo: “No vivimos en la utopía, pero nos acercamos”.94 En cuanto al sector privado, según se afirma en el informe anual de 1980 de Alfa, el grupo privado mexicano más importante tenía una visión positiva. En palabras de este informe: “Todo indica que dentro de 20 años, México será considerado como un país desarrollado y que sus habitantes disfrutarán de un nivel de vida similar al de muchos países de Europa”.95

La devaluación de 1982

Para los propósitos de esta obra, no es necesario describir la relación entre el gobierno y los empresarios durante los primeros años de la administración de López Portillo.96 No obstante, vale la pena hacer notar que todo parecía indicar que se había aprendido la lección del gobierno anterior, pues se embarcó en una política conscientemente diseñada para recuperar la confianza de los empresarios. La Alianza para la Producción fue el ejemplo más visible de esa estrategia, pero no el único, sin duda alguna.

El petróleo actuó como un poderoso lubricante de la nueva relación entre el gobierno y el sector privado, aunque tuvo un efecto perverso, puesto que relevó al gobierno de la necesidad de seguir sus propios programas con coherencia. Ese efecto se vio exacerbado por la ineficacia que padeció todo el proceso de la toma de decisiones, lo cual ocasionó una política incoherente que trastornó las finanzas públicas. Aunque el sector privado estaba invirtiendo fuertemente, algunos empresarios expresaron dudas respecto a los déficit fiscales ya en 1979; sin embargo, la euforia del auge petrolero silenció la mayoría de las críticas. Lo que México necesitaba era, en palabras de López Portillo, aprender a administrar la abundancia.

Un gobierno que depende en gran medida del presidente puede verse paralizado cuando este último es incapaz de decidir entre políticas que entran en competencia. López Portillo había nombrado en forma deliberada un gabinete que incluía concepciones radicalmente distintas de los problemas a que se enfrentaba la economía mexicana. Según él, lo hizo “para que se me abran las opciones”;97 pero, cuando el precio del petróleo cayó a mediados de 1981 (después de dos años de aumento constante de las tasas de interés internacionales), la reacción del gobierno fue errática y contradictoria.

El choque externo de 1981, menor en comparación con el que tuvo lugar en 1986, y la lenta reacción del gobierno hicieron patente el profundo desequilibrio interno de la economía mexicana. Los problemas más notorios eran el déficit del sector externo y el de las finanzas públicas. Pero, dado que el gobierno enfrentaba el “destape” del candidato presidencial a finales del año y las elecciones en julio de 1982, se decidió mantener firme el valor del peso, a pesar de las pruebas de que tal política era difícil de sostener.98

El sector privado previó el resultado y comenzó a depositar sus ahorros en el extranjero. La situación era difícil al principio, pero la fuga de capitales la empeoró. Los empresarios creyeron que las políticas expansionistas que aún se seguían llevarían a la inflación y la devaluación y, anticipándose a ellas, contribuyeron a que ambas ocurrieran. El resultado fue la espectacular devaluación de febrero de 1982, cuando el peso perdió cerca de 70% de su valor.99

Para López Portillo, la devaluación fue el resultado de la traición del sector privado. El presidente creía que había sido abandonado por los hombres de negocios, que empezaron a comprar dólares en una escala que lo obligó a devaluar. En palabras del presidente durante su última conferencia de prensa, el 24 de noviembre de 1982, pocos días antes de dejar el puesto: “Mientras nos entendimos en la armonía [con el sector privado] y respetamos las reglas de la alianza, logramos crear cuatro millones y medio de empleos […] Dejamos de entendernos y eso ya no pasó”.100

La interpretación que hizo el presidente de la devaluación y de los problemas inherentes a la estabilización de la economía lo hizo creer que había un conflicto político con el sector privado.101 Su interpretación se vio reforzada por las constantes declaraciones de este último, que quería atribuir al gobierno la responsabilidad de la crisis. En el México de entonces, gobierno significaba presidente.

Con todo, los empresarios aceptaron la devaluación como señal de un realismo muy necesario después de algunos años de inflación alta con respecto a los Estados Unidos. Los empresarios podían aceptar la devaluación, al menos algunos de ellos, porque muchos ya habían mudado su riqueza personal al extranjero. Eran empresarios ricos con empresas crecientemente en quiebra, pero esperaban que a la devaluación la siguieran políticas contraccionistas.

Sin embargo, la subsecuente decisión, adoptada en marzo, de aumentar los salarios en 10, 20 o 30% según la magnitud del salario (cuanto más alto el ingreso tanto menor el incremento) produjo exactamente el efecto contrario.102 Éste fue el suceso que iniciaría una profunda ruptura entre el sector privado y el gobierno, después de más de cinco años de buenas relaciones.103

Economistas cercanos al Banco de México104 argumentaron que la devaluación de febrero hubiera dado a la economía mexicana la oportunidad de “pasar de una situación de auge a un ajuste ordenado” si la hubiese seguido un programa de estabilización ortodoxo. No obstante, el aumento de salarios destruyó tal posibilidad. Su opinión con respecto a las virtudes de una política ortodoxa podría ser exageradamente optimista, pero la compartían muchos miembros del sector privado. Para muchos de ellos, el aumento salarial fue uno de los grandes errores de la administración de López Portillo, quizá superado sólo por la nacionalización de los bancos efectuada en septiembre.

Esta decisión destruyó la confianza de los empresarios en el gobierno por varias razones. La primera, porque no fueron consultados, como es usual en estos casos. Sólo fueron notificados post factum.

La segunda, porque se violaron los procedimientos legales. Aunque sólo era una recomendación sin fuerza legal, fue publicada en el Diario Oficial; además, el Ejecutivo inició una campaña para obligar a la comunidad empresarial a aceptar el aumento de salarios.

La tercera, porque esta política contradecía la lógica de una devaluación. Por una parte, aumentaba la demanda y empeoraba el déficit público (el propio gobierno empleaba un porcentaje significativo de la fuerza de trabajo), y, por otra, no permitía que la economía mexicana se beneficiara del margen de competitividad que se lograba con la devaluación.

La cuarta, porque hizo sentir a la comunidad empresarial que López Portillo tenía una perspectiva errónea de la realidad política de México. Según varios empresarios, cuando solicitaron una explicación de tal decisión, su respuesta fue: debido a la devaluación, hay una gran inquietud entre el pueblo de México, “las calles están llenas de gasolina y no seré yo quien arroje el cerillo”. Los empresarios no veían esa gran inquietud; cuando Basagoiti preguntó a Fidel Velázquez, años después, si compartía la opinión de López Portillo, respondió: “Sí solicité un aumento de salarios; éste era mi papel, pero el papel del presidente era negarlo”.105

Parece ser que, preocupado por su imagen como presidente de la burguesía y creyendo que había sido traicionado por la comunidad empresarial, López Portillo pensó que era tiempo de alinearse con los trabajadores. Como lo explicó en una entrevista privada: con su sacrificio, los trabajadores habían permitido al gobierno estabilizar la economía y fomentar el crecimiento los cinco primeros años de su administración. Ya no se debía sacrificarlos más, en particular con la transición presidencial tan cercana, pues los trabajadores constituyen un apoyo político fundamental.106

La quinta, porque 1982 fue el peor año en muchos decenios para las empresas mexicanas; y fue peor que los siguientes. Ello se debió al costo de la devaluación —muchas empresas tenían enormes deudas en dólares— y al hecho de que los salarios reales no disminuyeran en ese año.

La sexta, porque Echeverría había cometido un error de cálculo similar después de la devaluación de 1976. Y esta decisión había intensificado la crisis.107

Si bien es cierto que la crisis de 1976 tuvo un efecto negativo en la legitimidad del gobierno, ello fue aún más claro en 1982, después de que el gobierno había creado tantas expectativas. En los meses siguientes se experimentaría una creciente situación caótica que daría lugar a la expropiación de los bancos.

CONCLUSIÓN

Durante las administraciones de Echeverría y López Portillo, la “alianza para las utilidades” se rompió. Echeverría creyó que la anterior estrategia económica se había agotado y trató de expandir los límites de la intervención del Estado en la economía en un esfuerzo por crecer y distribuir al mismo tiempo. El objetivo no era sólo económico; desde el punto de vista político, la nueva estrategia permitiría al gobierno aumentar su poder e incorporar nuevos grupos sociales al desarrollo. Para los propietarios, la nueva estrategia de desarrollo implicaba un cercenamiento potencial de su autonomía y era especialmente amenazante debido a la retórica antiempresarial de Echeverría, que el presidente utilizó para enviar un mensaje de conciliación a los grupos sociales más progresistas. A pesar de las críticas de los empresarios, la estrategia de Echeverría fue favorable a corto plazo para los intereses de aquéllos; la creciente demanda que provocó tuvo un efecto positivo en sus utilidades.

La errónea administración de la macroeconomía, la oposición de los empresarios al proyecto de Echeverría y los límites de un modelo basado en la sustitución de importaciones hicieron que la economía cayera en una crisis que mostró la falta de poder infraestructural del presidente. Este fracaso causó la devaluación de 1976. La respuesta de Echeverría fue demostrar su poder autónomo expropiando ricas tierras agrícolas de Sonora. Para los empresarios, ello implicó un rompimiento más profundo con el gobierno, ya que los propietarios pasaron de la disminución del valor de sus bienes a la pérdida física de su propiedad.

Para el gobierno de López Portillo, la crítica situación de 1976 exigía una nueva alianza con los empresarios. Esa alianza se basó en una política económica más conservadora y en los recursos petroleros recién descubiertos. No se hizo ningún cambio respecto a la función del Estado en la economía y la estrategia económica permaneció sin cambios. Mientras el flujo de recursos continuó, la situación se mantuvo estable, pero se estaba acumulando un profundo desequilibrio macroeconómico, más agudo que el de la administración anterior.

La baja en el precio del petróleo hizo evidentes la fragilidad del nuevo pacto y el grave desequilibrio estructural de la economía. La bonanza petrolera sólo magnificó la incapacidad del gobierno para manejar la economía, que entró en una nueva crisis, aún más grave que la anterior.

Dado que López Portillo había basado la recuperación económica en una alianza con los empresarios, interpretó la crisis económica como una fractura de esa alianza. Una vez que comprendió su limitado poder infraestructural para controlar los movimientos de capital, su salida fue la expropiación de los bancos, una nueva y más espectacular demostración del poder autónomo del Estado. Como se analizará en el siguiente capítulo, esa decisión sólo sirvió para agravar la fractura con la mayoría de los empresarios.