III. EL GOBIERNO Y EL SECTOR PRIVADO EN EL MÉXICO DE LA POSGUERRA

INTRODUCCIÓN

El marco legal descrito en el capítulo anterior otorga amplios poderes discrecionales al presidente de México para definir los derechos de propiedad. No obstante, estos poderes constituyen únicamente la estructura institucional básica. En dicho marco no se establece la manera en que tales poderes afectan realmente los derechos de propiedad ni las reglas específicas, formales e informales, que median la relación entre el gobierno y el sector privado. Para entender estas dos cuestiones es necesario analizar cómo fueron utilizados estos poderes legales para fomentar la industrialización y, al mismo tiempo, limitar la autonomía política del sector privado.

Este capítulo comprende dos secciones. En la primera se describe cómo, de 1940 a 1970, el gobierno permitió que los empresarios influyeran en la formulación de la política económica, mientras que en la práctica los excluyó de la disputa por el poder. También se describe brevemente la estructura heterogénea del sector empresarial mexicano antes de la crisis de 1982 y la movilidad, un tanto limitada, entre los sectores empresarial y político.

En la segunda sección se presenta un amplio panorama de la manera en que se utilizó la fuerte posición del gobierno para favorecer a los empresarios y las consecuencias políticas de ello, en particular los límites resultantes impuestos a la autonomía del sector privado. Dicho panorama corresponde al periodo 1940-1970, durante el cual existió un acuerdo básico entre el gobierno y el sector privado.1

LA ESTRUCTURA DE LA RELACIÓN

El pacto formal

Formalmente, México es una república democrática. Sin embargo, por diferentes razones, algunas de las cuales fueron descritas brevemente en el capítulo anterior, las instituciones no funcionaban conforme a su definición formal.2 En consecuencia, los empresarios no tenían nada que hacer frente al desafío, posible en una democracia, de que una mayoría de no propietarios votaran en favor de utilizar los amplios poderes que otorga la Constitución para limitar los derechos de propiedad. No obstante, en cuanto administrador —autodesignado— en nombre de los sectores populares, el gobierno estaba sujeto a las demandas sociales. Algunas de estas demandas debían ser satisfechas para mantener la estabilidad política, pero en muchas ocasiones tal necesidad generó tensiones entre el gobierno y los propietarios.

Durante el periodo mencionado, los empresarios no tuvieron representación en el Congreso, por lo cual su influencia en la toma de decisiones, aunque significativa, fue resultado de su capacidad de acceso por fuera de los mecanismos representativos propios de una democracia. Grupos de interés que operan directamente con el Ejecutivo existen en toda democracia, pero en México de hecho eran los únicos. Estos grupos de interés, además, no estaban organizados en forma democrática.

La relación entre el gobierno y el sector privado tenía lugar a puertas cerradas, en el contexto de un pacto corporativista con el Estado que tuvo sus orígenes a finales del decenio de 1920 y principios del de 1930 y que maduró durante el decenio de 1940.3 Se suponía que los empresarios también debían negociar en el seno de este pacto, si bien lo hicieron sobre una base más libre. Los empresarios también podían pertenecer a asociaciones voluntarias que representaran a sectores específicos. La tendencia entre los empresarios más poderosos ha sido a negociar directamente con el gobierno.4

La relación corporativista tiene su base legal general en el artículo 123 de la Constitución.5 Esta base para la incorporación corporativista del sector privado la proporcionaba la Ley de Cámaras (promulgada originalmente en 1936 y modificada en 1941), que definía las cámaras como de “carácter público” y las obligaba a colaborar con el Estado.6 La redacción del artículo 4 de esta ley es significativa. El objetivo de las cámaras es “ser órgano de consulta del Estado”.7

Aunque esta ley restringe la libertad política de los empresarios y regula el papel político de sus organizaciones, fue bien recibida por las cámaras. Primero, porque hizo obligatoria la afiliación a las cámaras, lo cual no sólo obligaba a las empresas afiliadas a pagar cuotas de membresía, sino que daba a los empresarios la oportunidad de tener una organización unida que podía utilizarse para negociar con el gobierno con más fuerza que antes.8

Segundo, porque, mediante su reconocimiento en las cámaras oficiales, los empresarios adquirieron un acceso institucional a varios cuerpos en los que se tomaban las decisiones que los afectaban. Dichos cuerpos comprenden los consejos de la banca de desarrollo y de algunas empresas públicas y las comisiones que adoptan las decisiones concernientes a los impuestos, los salarios mínimos, las políticas reguladoras o la seguridad social.9 Antes de su promulgación, algunas leyes y reglamentos son enviados a las cámaras que representan a los empresarios afectados. Las reformas sugeridas por los representantes de los empresarios eran aceptadas con frecuencia.

En la bibliografía citada más adelante se encuentra la descripción detallada de las cámaras. Para los propósitos de esta obra, basta una breve explicación.

Hay dos confederaciones principales de cámaras, la Confederación Nacional de Cámaras Industriales (Concamin), que representa a los industriales, y la Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio (Concanaco), que representa a los comerciantes.10 La Concamin representaba a alrededor de 125 000 empresas, mientras que la Concanaco agrupaba a más de 500 000.11 La primera, organizada fundamentalmente en cámaras sectoriales basadas en lo que producen las empresas (textiles, acero, etc.), por lo general estuvo en buenos términos con el gobierno. La naturaleza de la actividad industrial en México —dependiente de la protección, las preferencias comerciales y los créditos especiales y más vulnerable a las auditorías fiscales y a las huelgas de los trabajadores— explica la cercanía de la relación.

Una cámara importante y muy grande que no está organizada sobre una base sectorial es la Cámara Nacional de la Industria de la Transformación (Canacintra), la cual está asociada de manera formal a la Concamin.12 Como representante de las empresas que surgieron como resultado de las políticas de protección, por tradición fue la más cercana al gobierno y sus miembros eran particularmente dependientes del apoyo gubernamental.

La Concanaco, organizada sobre una base regional, tiende a ser más autónoma del gobierno, no sólo en el plano federal sino en cada localidad, donde por lo general sus afiliadas desempeñan en ocasiones un papel político importante. Su independencia ha sido el resultado de su mayor autonomía económica. Aunque podían verse afectadas por los controles de precios, tal política no puede aplicarse con facilidad a un comerciante en particular, sino sólo a un producto determinado (si bien las empresas pueden ser castigadas en caso de que violen los precios de manera discrecional). También eran menos dependientes del gobierno en cuanto al control de los obreros.

Además de las cámaras oficiales, los empresarios crearon otras organizaciones importantes, por lo general en respuesta a alguna política gubernamental que han considerado como una amenaza. La más antigubernamental de éstas es la Confederación Patronal de la República Mexicana (Coparmex), fundada como reacción a las discusiones sobre la nueva Ley Federal del Trabajo en 1929, que a fin de cuentas fue aprobada en 1931. La afiliación a la Coparmex es voluntaria y sus casi 30 000 miembros han estado más interesados en los asuntos de su organización que los de la Concanaco y la Canacintra en los de las suyas.13

Quizá la más influyente de todas, en especial antes de la creación del Consejo Coordinador Empresarial (CCE) en 1975, ha sido el Consejo Mexicano de Hombres de Negocios (CMHN). Fundado en 1962 como reacción a las políticas más izquierdistas del gobierno de Adolfo López Mateos, está formado por un grupo selecto de alrededor de 30 de los empresarios más importantes y, en sus primeros años, gerentes profesionales de grandes empresas. Su principal fuerza es la importancia económica de cada uno de sus miembros y su relación personal con las altas autoridades, incluido el presidente. El CMHN es un buen testimonio de la naturaleza de las relaciones entre el gobierno y el sector privado: por lo general, su estrategia ha sido de bajo perfil y sus reuniones regulares con el gobierno se han llevado a cabo en secreto.14

Una organización privada que vale la pena mencionar debido a su papel en la política económica es la Asociación Mexicana de Banqueros (AMB), sin asociación obligatoria y a la que no regía la Ley de Cámaras, pero que, no obstante, era reconocida por el gobierno como representante de un sector muy importante. El poder de los banqueros era tal que sus reuniones anuales, las convenciones bancarias, constituían un foro privilegiado en el que el gobierno anunciaba las cifras económicas importantes y explicaba su política económica, lo cual servía como una especie de informe del estado que guardaba el sector financiero público (sobre todo la Secretaría de Hacienda y el Banco de México) a los representantes de los propietarios.15 Antes de la nacionalización, los bancos eran uno de los lazos principales entre los sectores público y privado. En comparación con otras organizaciones empresariales, entre los miembros de la AMB hay mayor proporción de ex políticos.16 Los vínculos entre el gobierno y el sector privado resultaban más estrechos en la AMB debido a que los bancos propiedad del gobierno también eran miembros de esta asociación. Los representantes de la AMB pertenecían a importantes instituciones reguladoras del sector de la banca.

En 1975, como reacción a las políticas de Echeverría, surgió el Consejo Coordinador Empresarial (CCE), que sirvió como marco de unión de las principales organizaciones empresariales.17 El CCE estaba constituido originalmente por la Concanaco, la Concamin, la Coparmex, el CMHN, la AMB18 y la Asociación Mexicana de Instituciones de Seguros (AMIS) sobre una base voluntaria. El Consejo Nacional Agrícola (CNA) se incorporó al CCE en 1984. En 1992, el CCE representaba a cerca de 900 000 empresas.19

La creación del CCE marcó un cambio importante en la relación entre el gobierno y los empresarios, porque éstos podían hacer frente al gobierno de manera más unida. El CCE no fue reconocido formalmente por el gobierno, pero, aunque su reconocimiento como un organismo de consulta válido sigue siendo discrecional, pronto llegó a ser la organización empresarial más importante.20 El CCE se ha enfrentado a graves problemas en lo relativo a su capacidad para representar de manera adecuada a los empresarios debido a que cada organización tiene un voto. Así, vale lo mismo una organización enorme como la Concanaco, con cientos de miles de miembros, que el CMHN, que representa aproximadamente a 30 empresarios. Además, algunos miembros del CMHN son socios también de la AMB y de la AMIS. Por lo general, los empresarios más poderosos pueden controlar casi la mitad de los votos en el CCE.

También hay cámaras que representan los intereses de los empresarios extranjeros. La más importante es la Cámara Americana de Comercio (Camco). Esta organización ha tenido un papel de peso en la promoción de los intereses de las empresas estadunidenses, en particular durante la administración de Echeverría.21

Hasta mediados del decenio de 1970, la mayoría de las organizaciones empresariales era controlada por los principales empresarios. Después, los empresarios medianos pudieron controlar algunas de estas organizaciones, como por ejemplo la Concanaco y la Coparmex, llevándolas a una posición más independiente.

En principio, las organizaciones empresariales representan los intereses de todos sus miembros. No obstante, en la práctica, hay obstáculos muy grandes contra este ideal. El rápido crecimiento y desarrollo del sector privado es quizá el mayor de ellos. Han aparecido nuevas empresas en nuevos sectores y la diversidad geográfica es más significativa que antes. El problema de la representación es particularmente agudo en las dos confederaciones oficiales de cámaras y en el CCE. Ello ha dado lugar al surgimiento de asociaciones regionales o sectoriales que representan mejor los intereses de algunos empresarios que la cámara de afiliación obligatoria.22

Las organizaciones empresariales y el gobierno hasta 1982

El trato del gobierno en lo que respecta a los derechos políticos de las organizaciones empresariales fue diferente al que daba a las organizaciones de otros sectores. Los sindicatos, las organizaciones de campesinos y otros organismos populares han participado activamente en el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el partido oficial, y sus dirigentes han tenido una cuota de poder en el Congreso y en el Poder Ejecutivo (en este último caso, básicamente en el plano local, mediante las gubernaturas). Con todo, su autonomía es limitada, lo mismo que su influencia, en el proceso de la toma de decisiones. Su inclusión en posiciones de poder se ha hecho a cambio del control que ejercen sobre los sectores populares, pero este control, a su vez, lo han logrado a cambio de cierta protección contra las empresas, las cuales deben aceptar las limitaciones que imponen a su autonomía el artículo 123 constitucional y la Ley Federal del Trabajo. Conforme a la legislación, el Estado sigue siendo el árbitro último en todo conflicto. Por medio del Estado, el movimiento laboral puede obtener algunos de los beneficios que estipula la legislación.

En este sentido, los sectores populares desempeñan un papel secundario. Los especialistas analizan la disputa entre el gobierno y los empresarios como si los sectores populares casi no existieran. En ocasiones, como se argumenta en el capítulo IV, las políticas gubernamentales que afectaban a los empresarios eran implantadas en respuesta a la manera en que el gobierno percibía las demandas populares. Sin embargo, como administrador exitoso de los sectores populares, el Estado negociaba en su nombre directamente con los empresarios, usándolos a veces para aumentar su propio poder de negociación, o por razones de orden ideológico.

Las organizaciones empresariales han representado un papel político diferente al de los sectores populares. La Ley de Cámaras fue interpretada como una exclusión legal de las cámaras de la participación en la política de partidos (incluido el PRI).23 Las organizaciones empresariales fueron excluidas de la distribución del poder en el seno del PRI.24 Con todo, algunos empresarios a título individual han desempeñado un papel político dentro del PRI en el plano estatal. Dos razones parecen explicar la exclusión de las organizaciones empresariales del PRI.

Primera, el origen revolucionario del gobierno, el cual tenía una función legitimadora importante. El permitir que los empresarios participaran en la política de partidos habría debilitado la imagen popular del gobierno. El gobierno necesitaba presentar a los empresarios como opuestos a los ideales de la Revolución. Los empresarios eran descritos como la “reacción” que amenazaba los fines populares de la Revolución.25

Segunda, el permitir la participación política de los empresarios en el seno del PRI habría puesto en peligro la posición política de los dirigentes de los tres sectores del PRI. La autonomía que tienen los propietarios, aun restringida por un marco legal como el mexicano, habría hecho más difícil su incorporación en la manera en que se ha dirigido la política en México. El poder de los empresarios no se basa principalmente en su organización, sino en su control sobre los recursos. Esto les ha permitido ser más autónomos que los trabajadores o los campesinos, que dependen mucho más del gobierno.26

Sin embargo, no se debe subestimar la importancia de las organizaciones empresariales en la defensa exitosa de sus intereses. Su peso político es tal que el gobierno trataba de influir en el proceso de selección de sus dirigentes en favor de los empresarios más apegados al propio gobierno.

Para las organizaciones empresariales tal vez fue ventajoso permanecer fuera del PRI y, así, mantener más independencia.27 En sus cámaras, los empresarios disfrutaban de un grado de autonomía que los trabajadores no tuvieron.

Por otra parte, aunque los empresarios no podían participar en la política, la falta de instituciones democráticas en las que pudieran hacerlo resultó ventajosa para ellos: permitió al gobierno controlar a los sectores populares, lo cual significó menos presiones distributivas de los sectores más desfavorecidos.28 Es cierto que esto hizo que los empresarios quedasen en una situación de dependencia del poder discrecional del gobierno, pero por lo general se encontraban en posición de aprovecharse de tal situación. El hecho de que no hubiese un rendimiento de cuentas democrático actuó en favor de la colusión entre las empresas (en particular las más grandes) y el gobierno, pues aquéllas tenían fácil acceso a la discusión de las muchas políticas que las afectaban.

Los empresarios podían participar en lo individual en la oposición política. Sin embargo, esto no era algo muy común. Es cierto que algunos empresarios participaron en la fundación del Partido Acción Nacional (PAN), el cual surgió como reacción a los “excesos” del gobierno de Lázaro Cárdenas;29 pero casi siempre fue utilizado políticamente por los empresarios tan sólo en algunos momentos conflictivos y, sobre todo, para promover ciertos fines específicos.

Después de todo, las disputas electorales no eran decisivas dado el peso dominante del PRI. La mayoría de los empresarios preferían ser “apolíticos”, lo cual significaba, como lo ha dicho José María Basagoiti (presidente de la Coparmex durante la nacionalización de los bancos), permanecer cerca del gobierno y obtener de él lo que se pudiera.30

Aunque los empresarios no tenían un acceso significativo al PRI, la disputa por el poder no era una preocupación central. Al menos hasta el decenio de 1970 tuvieron lo que querían: canales de comunicación y acceso a las áreas de toma de decisiones que los afectaban.31

Desde principios del decenio de 1950 hasta 1970, la mayoría de estos canales fue muy estable. Las instituciones clave a cargo de la economía política eran la Secretaría de Hacienda y el Banco de México, ambas controladas por un reducido grupo de economistas ortodoxos. Antonio Ortiz Mena encabezó la Secretaría de Hacienda de 1958 a 1970, y Rodrigo Gómez el Banco de México de 1952 a 1970. El resultado fue, según lo expresa Blanca Heredia, “un alto grado de continuidad política que proveyó a las élites económicas de un punto de acceso al proceso de la toma de decisiones”.32 Ortiz Mena afirmaba: “Nuestros contactos con los dirigentes del sector privado eran constantes cuando yo estuve en el gobierno. Los llamábamos, les comunicábamos nuestras ideas sobre una política y esperábamos sus reacciones; entonces analizábamos estas reacciones, las tomábamos en cuenta y las incorporábamos a nuestras políticas”.33

Mientras estos canales funcionaron, a la mayoría de los empresarios no le interesó fomentar una sociedad más democrática. Ellos eran relativamente débiles frente a un Estado con grandes poderes institucionales, pero fuertes frente a una sociedad todavía más débil, ya que se encontraba bajo el control de un pacto corporativista dirigido por el Estado. Las instituciones democráticas eran un juego arriesgado, pues el resto de la sociedad podía aumentar su poder y, así, poner en peligro la posición privilegiada de los empresarios.

Con respecto al mecanismo de negociación, las grandes empresas tendían a negociar en forma individual y directa con el gobierno. Cuanto más importante era el empresario tantas más probabilidades tenía de negociar de manera directa. En opinión de los empresarios más pequeños, existía incluso un pacto entre los grandes empresarios y el gobierno gracias al cual ambos se beneficiaban a expensas de la sociedad, porque controlaban, respectivamente, el poder económico y el político.

Las empresas pequeñas son las que quizá necesitaban más del apoyo de las cámaras nacionales, como la Canacintra. Los empresarios usaban ya fuera su cámara local (en el caso de los comerciantes es una práctica común), las organizaciones sectoriales afiliadas a la Concamin o alguna asociación independiente especializada.

Debido al acceso que proporcionaba al proceso de la toma de decisiones, la presidencia de todas de las organizaciones empresariales era casi siempre muy disputada. Lo anterior puede ser cierto en cualquier país, pero es más importante en un país autoritario, donde existen pocos mecanismos alternos de participación.34

El grado y la distribución de la influencia de los empresarios es difícil de estimar, aunque sin duda fueron el sector con mayor influencia en la toma de decisiones económicas de 1950 a 1970. La influencia de la comunidad empresarial debe analizarse caso por caso.35 Por lo general, se reconoce que quizá el grupo de mayor influencia era el de los banqueros, que disfrutaba de una relación estrecha con el sector financiero del gobierno.36

Los propios empresarios reconocían que eran un importante grupo de influencia. Derossi mostró que los industriales consideraban que sus asociaciones eran las más influyentes de todas. Casi 88% de los industriales creía que se encontraba en posición de modificar una política desfavorable.37 Sin embargo, cuando un gobierno decide en favor de los empresarios, es difícil definir en qué medida es el resultado de la presión directa de éstos o el resultado de su poder estructural, es decir, de la necesidad que tiene el gobierno de la inversión privada y del costo que paga en caso de una fuga de capitales.

Los empresarios mexicanos

Los empresarios no constituían un grupo homogéneo. Su fuerza política y su actitud ante el gobierno, así como su capacidad para influir en la toma de decisiones, varían entre los diferentes tipos de empresarios. Se pueden distinguir tres grupos básicos hasta antes de la nacionalización de la banca. Lo que sigue es una descripción muy esquemática, pero debe bastar para los propósitos de este libro.38

El primer grupo tuvo sus orígenes a finales del siglo XIX y sobrevivió a la Revolución. Su centro se encontraba en Monterrey y un pequeño número de familias lo monopolizaba y controlaba.39 Quizá era el más homogéneo y, relativamente, el más autónomo. Se ha estimado que, a finales del decenio de 1970, el grupo Monterrey (que comprende a cerca de 200 familias de la región con industrias importantes) tenía en sus manos más o menos 25% de la producción industrial de México.40 Las posiciones de los grupos industriales de Puebla, Coahuila, Chihuahua41 y Querétaro y los empresarios agrícolas de Sonora y Sinaloa eran cercanas a las del grupo Monterrey. La relación de estos grupos con el gobierno tendió a ser estrecha, pero durante muchas disputas políticas importantes habían mostrado una relativa autonomía. Los principales grupos económicos de Guadalajara también eran cercanos al grupo Monterrey, pero hasta cierto punto más independientes de él. Asimismo, tenían más lazos familiares con la clase política local.42

El segundo grupo se encontraba ante todo en el valle de México y en Veracruz. En gran medida, era resultado de las políticas de industrialización puestas en práctica por el gobierno. Este grupo contaba con más ex políticos entre sus miembros que el primero y era menos homogéneo.43 Sus relaciones con el gobierno eran más estrechas, en especial las de las pequeñas empresas afiliadas a la Canacintra, la cámara empresarial para pequeñas industrias,44 que también incluía algunas compañías medianas e incluso algunas grandes.45 En términos generales, eran más dependientes del gobierno y su posición política era más moderada.

El sector financiero se encontraba (antes de 1982) en una posición política intermedia entre los dos grupos mencionados y servía como puente entre ellos y el gobierno, con el que disfrutaba de una buena relación. Los dos bancos principales, Bancomer y Banamex (que representaban cerca de 50% del capital bancario total), tenían sus raíces en el valle de México.46 El tercer grupo más importante, Banca Serfin, era controlado por Visa, grupo de Monterrey, con intereses en el sector industrial.47

Según Camp, los banqueros “adoptaron un papel diferente al de su típica función como suministradores de capital escaso. Operaban en México como sofisticados [sic] traficantes de influencias, como transmisores entre los políticos y el sector privado”.48 Más independientes que el segundo grupo, su posición política era más cercana al gobierno que la del primer grupo.49

Dentro de cada grupo es muy importante distinguir entre grandes, pequeñas y medianas empresas. Como ya se dijo, los grandes empresarios eran menos dependientes de las organizaciones empresariales para negociar con el gobierno y ejercieron cierto control sobre estas organizaciones. Dado que se beneficiaban más de la distribución de recursos, tendían a ser conservadores y a evitar el enfrentamiento político abierto. Por lo general, los empresarios más abiertamente activos contra el gobierno han sido los medianos.

Aunque el poder económico ha estado muy concentrado, hay un importante grupo de medianos empresarios en el Norte y en Puebla que han sido más antigobiernistas que la élite de Monterrey, ya que dependían menos de los subsidios gubernamentales y tenían menos acceso a la toma de decisiones.

La estructura industrial y comercial estaba muy concentrada. Por ejemplo, a principios del decenio de 1970, de un total de 230 sectores industriales, en 114 de ellos las cuatro empresas más grandes generaban más de 50% de la producción, mientras que en otros 46 ésta era de más de 75 por ciento.50

La propiedad y el control familiar de las principales empresas han sido un fenómeno generalizado.51 Cuando necesitaban capital, muchos empresarios preferían invitar a amigos cercanos que obtenerlo en el mercado de valores, lo cual ha restringido el acceso a los proyectos de la élite económica mexicana.52 Una de las prácticas comunes para reforzar los lazos ha sido el matrimonio entre personas de diferentes grupos.53

En México, una de las razones de tal actitud ha sido la escasez y la concentración del capital. Sin embargo, probablemente la inseguridad de los derechos de propiedad ha reforzado la tendencia a tejer relaciones familiares estrechas. En una sociedad en la que los contratos son arriesgados y costosos, confiar en la familia y los amigos puede ser una solución mejor.54 El resultado ha sido la creación de grupos económicos muy poderosos que permiten a un reducido grupo de individuos controlar una parte significativa de la economía.55

En términos generales, los empresarios han tenido una biografía distinta a la de los políticos.56 Además, la movilidad entre la política y el sector privado fue tradicionalmente limitada. Desde 1935, sólo 4% de los políticos de la muestra de Camp había pasado al sector privado después de haber terminado su carrera política.57 Según este autor, los políticos han sido sólo una pequeña proporción de los empresarios más importantes. Sólo 12% de todas las posiciones en los consejos directivos de las 200 empresas más grandes era ocupado por hombres con carrera política. Con respecto a las 30 familias mexicanas más ricas, sólo 8% de ellas era de políticos.58 En estos casos, los políticos ricos parecen haber sido primero políticos y después haber acumulado su riqueza, no lo contrario. Los empresarios que se han convertido en políticos son una proporción aún menor y, por lo general, no han sido miembros de los grupos económicos más importantes.

No obstante, tanto Smith como Camp subestiman el número de políticos que han llegado a ser empresarios. La naturaleza de los negocios de los políticos, en particular los bienes raíces (un negocio fácil, si se cuenta con la información adecuada para tomar decisiones en el momento oportuno o incluso con la capacidad para manipular las decisiones),59 y la práctica común de los prestanombres hacen muy difícil descubrir la medida en que los ex políticos han participado en el mundo de los negocios. Con todo, se puede afirmar que los ex políticos no suelen participar de manera significativa en los grupos empresariales más poderosos. El secreto bancario y las cuentas cifradas localizadas en el extranjero impiden saber el nivel real de la corrupción en México.

LA MECÁNICA DE LA RELACIÓN

El proceso de industrialización

Para los gobiernos que llegaron al poder después de la Revolución, su tarea inicial fue obtener el control de todo el territorio, lo cual implicó la centralización del poder y la creación de nuevas instituciones.60 Una vez logrado esto, hacia finales del decenio de 1920 el problema al que se enfrentaron fue la preservación de la soberanía del país y, al mismo tiempo, la incorporación de éste al mundo moderno. Se consideró que la modernización del país era la única manera de generar los recursos que le permitirían superar la pobreza generalizada; sin embargo, surgieron conflictos con respecto a la estrategia de desarrollo.

Después del gobierno de Lázaro Cárdenas (1934-1940), una vez que los campesinos y los trabajadores habían sido incorporados a una estructura sujeta al control del Estado,61 el conflicto se resolvió en favor de una estrategia de industrialización basada en la empresa privada. Las instituciones creadas por Cárdenas permitieron al gobierno emprender una nueva estrategia de desarrollo, aunque no la prevista por Cárdenas.62

Se permitió un importante grado de autonomía a los propietarios, pero el Estado retenía la capacidad para intervenir en la economía. Aunque los regímenes que vinieron después de Cárdenas optaron por impulsar al empresariado nacional, también consideraron que necesitaban dotarlo de protección de la competencia extranjera. Así, mediante varios mecanismos de promoción, el gobierno impulsó el desarrollo de la industria privada nacional.

El primer esfuerzo de industrialización exitoso en México ocurrió en las últimas décadas del siglo XIX. De hecho, algunos de los grupos económicos contemporáneos más importantes nacieron entonces. Durante los primeros años posteriores a la Revolución, los industriales, que en general sobrevivieron a la lucha armada relativamente sin daños, restablecieron muy pronto el volumen de producción anterior a la Revolución, pero no estaban dispuestos a invertir nuevos recursos. Los gobiernos posteriores a la Revolución no les inspiraban la confianza que les había dado el régimen porfirista.63 La evidencia parece mostrar que fue también un periodo de fuga de capitales.64

Aunque Cárdenas afectó a muchos propietarios, lo cual dio origen a un profundo conflicto con ciertas élites empresariales importantes (que finalmente lo hicieron moderar su proyecto económico),65 las expropiaciones que llevó a cabo estuvieron dirigidas contra los terratenientes y algunos extranjeros.66 La industrialización tuvo su primer auge a mediados del decenio de 1930 y se benefició de los siguientes factores: el incremento de la demanda como resultado de las políticas cardenistas, el fortalecimiento de las instituciones políticas, mejores comunicaciones, el efecto positivo de la reforma agraria en el mercado interno, mejores precios de las exportaciones mexicanas67 y cierta protección comercial. No obstante, como en la mayor parte de América Latina, la protección comercial fue más una respuesta a la falta de reservas de divisas que una política de industrialización coherente.68

El sucesor de Cárdenas, Manuel Ávila Camacho (19401946), aplicó políticas menos radicales. Además, la segunda Guerra Mundial lo obligó a buscar una alianza con los Estados Unidos y a buscar la unidad nacional mediante un pacto que dio acceso a los empresarios a la toma de decisiones. La guerra permitió que la economía creciera con rapidez, ya que las exportaciones experimentaron un auge y la economía disfrutó de una protección “natural”, lo cual permitió que fuese más fácil estabilizar el nuevo pacto político.

Después de la guerra, la administración de Miguel Alemán (1946-1952) estableció una política con la que se fomentó activamente la industria mexicana mediante la protección comercial, los subsidios fiscales y crediticios, los topes de precios a la energía y los productos agrícolas, la inversión pública en infraestructura y educación e incluso la distribución de la tierra y las aguas.69 La política de protección y fomento a la industrialización, llamada “industrialización mediante la sustitución de importaciones”, se mantendría hasta 1985-1986, cuando se puso en práctica una profunda política de liberalización comercial. La combinación de la inversión pública y privada dio lugar a una economía “mixta”, en la que, mediante una gran variedad de políticas, el gobierno subsidiaba el crecimiento de las empresas surgidas antes de la Revolución y promovía el desarrollo de un nuevo grupo de industriales. El objetivo del gobierno era industrializar el país con el apoyo de los inversionistas privados; sin embargo, no estaba a merced de ellos, pues pudo imponer algunas políticas que no beneficiaban a los empresarios.

La estrategia económica fue exitosa. De 1950 a 1970, el PIB aumentó en términos reales 3.56 veces, la producción de la industria manufacturera 4.85 y el PIB per capita 1.9 veces.70 Aunque permitió una expansión efectiva de la economía, el nuevo modelo económico tenía graves inconvenientes en lo referente a la distribución del desarrollo. Además, como se hizo evidente con el movimiento estudiantil de 1968, el gobierno enfrentaba problemas para incorporar en las instituciones políticas constituidas en los decenios de 1930 y 1940 a la nueva clase media que surgió como resultado del crecimiento económico.71

El poder del gobierno

El gobierno impulsó la industrialización por medio de un conjunto de leyes que le permitió actuar de manera ad hoc o incluso selectivamente. La mayoría de las decisiones relacionadas con la promoción de los intereses de los propietarios se adoptaba caso por caso y el trato excepcional tendía a ser la norma.

La falta de reglas bien definidas daba flexibilidad al gobierno para alcanzar su objetivo primordial, esto es, guiar el proceso de desarrollo industrial. Sin embargo, dado que el gobierno tenía un gran poder discrecional para conceder los privilegios (que, como se dijo en el primer capítulo, pueden considerarse como “derechos de propiedad” muy específicos), el poder de la burocracia también era grande.

Según Ulises Beltrán, cada año la Secretaría de Hacienda actuaba como negociador privilegiado ante los empresarios. Cada sector luchaba por que se introdujeran modificaciones en la ley fiscal, por el mantenimiento de los privilegios fiscales y crediticios y por interpretaciones de la ley que fuesen convenientes para las empresas que se enfrentaban a problemas financieros.72

La Secretaría de Comercio desempeñaba un papel similar con respecto a la protección comercial. Como afirman Purcell y Kaufman, la “política de importaciones en los Estados Unidos, por ejemplo, se […] basa en niveles de tarifas para ciertos productos en particular. En México, se basa en cuotas o permisos de importación para ciertos productos en ciertos casos para ciertas empresas”.73 Dado que la protección se basaba en gran medida en los permisos de importación, ello aumentaba el poder discrecional de la burocracia. La banca pública de desarrollo desempeñaba un papel comparable en lo concerniente a la asignación del crédito74 y muchas otras agencias participaban en la regulación de la economía y tenían cierta capacidad discrecional para afectar a los empresarios.

El tamaño del gasto público era significativo en sí mismo y se asignaba de manera discrecional.75 Además, muchas empresas importantes eran propiedad del gobierno. De las 30 sociedades por acciones más grandes en 1964, 80% estaba controlado por el gobierno.76

En sus esfuerzos por tener un control detallado de la economía con el propósito primordial de fomentar la industrialización, el gobierno creó complejas reglamentaciones en la mayoría de las áreas que afectaban las actividades industriales: desde los aspectos fiscales hasta las disposiciones para prevenir los incendios. En la mayoría de los casos, no obstante, carecía del poder infraestructural, es decir, de la capacidad burocrática, para asegurar el respeto de unos reglamentos tan detallados. En otras ocasiones ni siquiera tenía la voluntad de aplicar la ley. Ello ocasionó con frecuencia violaciones de las leyes y corrupción de los funcionarios encargados supuestamente de aplicarlas.

Es difícil evaluar el grado de corrupción, pero el resultado de esta práctica es que muchas empresas infringían la ley. En caso de conflicto político, no es difícil encontrar una ley que el empresario violó;77 es decir, la discreción del gobierno incluye la decisión de aplicar la ley o no aplicarla en los casos importantes.

El gobierno también podía limitar la participación política de los empresarios mediante el control de los trabajadores y los campesinos. La influencia del gobierno sobre estos dos grupos no sólo era importante desde el punto de vista político más amplio, sino también un instrumento para someter a empresarios rebeldes. El gobierno podía, por ejemplo, fomentar una agitación laboral que de otra manera sería declarada ilegal.78 Por ello, empresarios como los de Monterrey, que fueron capaces de controlar a los sindicatos directamente, lograron ser más autónomos.

Por lo demás, había muchas leyes destinadas a limitar los derechos de propiedad. Dos de ellas (la LE y la LAEFME, descritas en el capítulo anterior) fueron definidas por un ex dirigente de una organización empresarial como “un revólver apuntando a la cabeza de la iniciativa privada”. Muchos empresarios han expresado esta preocupación. El “gobierno [… tenía] puesto el dedo en el gatillo” y, como le gustaba decir a Miguel Alemán, el presidente que promulgó la LAEFME, “dependía de los empresarios que el gobierno no lo usara”.79

Aunque ha habido momentos en los que el disparo parecía haber estado dirigido al corazón de los empresarios mexicanos, como fue el caso de la expropiación de los bancos en 1982, el Ejecutivo rara vez ha usado el revólver para “matar” (los derechos de propiedad). Sin embargo, el simple hecho de que el gobierno tuviera la capacidad institucional potencial para “disparar” limitaba la autonomía de los empresarios. El control sobre las variables clave para determinar quién obtiene qué incrementó la relativamente fuerte posición del gobierno frente a los empresarios. La naturaleza discrecional del proceso para determinar quién obtiene un privilegio es una reserva de poder que puede utilizarse como un instrumento político importante para debilitar al sector empresarial como contendiente político potencial.80

En estas circunstancias, el poder discrecional es más que una realidad legal en la que existe una incertidumbre fundamental con respecto a los límites del poder. Se convierte en una práctica social que refuerza la posición del gobierno y la de quienes son capaces de manipular a este último en su favor. Ello ha hecho que algunos observadores lleguen a la conclusión de que “en México, la acción legal y la ley prácticamente nunca se emplean para regular las relaciones entre el gobierno y el sector privado”.81

Si bien existen algunos casos en los que se viola de manera abierta la ley, tal afirmación es inexacta. Se basa en una concepción de la legalidad diferente a la que se tiene en México. Como he argumentado, la ley es inherentemente discrecional, lo cual la distingue de la noción de imperio de la ley que podemos encontrar en otras sociedades.

Aunque una ley que permite un amplio poder discrecional (cuando existen interpretaciones distintas para casos similares) y una situación en la que no rige la ley no son tan distantes una de la otra, existe una diferencia importante. Comoquiera que sea, la ley impone límites y las negociaciones se llevan a cabo teniendo como referencia el marco legal. La ley se emplea para regular muchas de las relaciones entre la burocracia y la sociedad, así como en el seno de la administración. La existencia de esta ley permite utilizar la legalidad como mecanismo de control.

Cuando se otorga una concesión, por ejemplo, aun cuando el proceso sea discrecional, la ley determina al funcionario específico facultado para otorgar la concesión. También protege al concesionario contra las reclamaciones de otros individuos. La complejidad de la regulación de muchos aspectos de la economía y la necesidad de imponer cierta racionalidad jurídica a las acciones del gobierno ayudan a explicar por qué, desde mediados del decenio de 1940 hasta principios del de 1980, el gobierno mexicano fue básicamente un gobierno de licenciados en derecho. Esto cambió cuando la discrecionalidad del presidente ocasionó una crisis económica tan profunda que fue necesario dar preferencia a la racionalidad económica, abriendo el camino a la presidencia a estos profesionales.

Aunque hay quienes argumentan que este arreglo no es más que la corrupción institucionalizada, no es así. Si tal fuese el caso, los empresarios estarían en una posición más fuerte. Su dinero les compraría cualquier ventaja que desearan. Sin embargo, siempre están potencialmente limitados por el artículo 27 y por todas sus implicaciones ideológicas y políticas. El gobierno no se encuentra a merced de quienes tienen el dinero, sino que disfruta de un grado de autonomía para imponer un proyecto de industrialización y modernización de la economía y, cuando es necesario, para limitar y aun cancelar los derechos de propiedad.

Para los empresarios, las fuentes de incertidumbre no se limitan a los poderes discrecionales del Ejecutivo. Se suma a ellas el riesgo que implica la remoción cada seis años de muchos funcionarios.82 En el Poder Ejecutivo mexicano no existe la tradición de un servicio civil formal, con excepción de la Secretaría de Relaciones Exteriores, el Banco de México y algunas áreas de la Secretaría de Hacienda y del ejército.

Cada cambio de régimen implica la remoción de muchos funcionarios y, por ende, la pérdida potencial de contactos valiosos. Cada seis años la dirección de la política económica puede cambiar; pero, aunque no lo haga, muchas políticas específicas están destinadas a desaparecer. No obstante, como se dijo, los dirigentes de la Secretaría de Hacienda y del Banco de México —los elaboradores de la política económica— permanecieron estables desde el decenio de 1950 hasta 1970, lo cual redujo en este periodo los grados de incertidumbre a que se enfrentaban los empresarios.

Los límites del gobierno

A pesar de lo que acaba de explicarse, la extensión de las facultades del Poder Ejecutivo se enfrentaba a límites importantes. La capacidad de éste para interpretar o modificar la ley era tan sólo un punto de partida, resultado de antiguas disputas políticas resueltas de tal manera que el poder del gobierno se incrementó. El gobierno se enfrentaba al menos a seis límites importantes a su poder institucional para regular los derechos de propiedad.

El primero y fundamental de estos límites era la necesidad de alcanzar sus objetivos principales, sobre todo la expansión de la economía mediante la industrialización del país, por lo cual requerían cierto grado de cooperación de la iniciativa privada. Si el poder discrecional se utilizaba sistemáticamente contra los intereses de los propietarios, éstos podían retener la inversión y trasladar sus ahorros al extranjero, lo cual afectaba en forma negativa la tasa de crecimiento de la economía. Este aspecto, que, como se dijo en el primer capítulo, es un elemento estructural de toda sociedad basada en la propiedad privada (esto es, no modificable a corto plazo), será abordado con detalle más adelante. Supuestamente, cuando los propietarios reducen sus ahorros e inversiones locales, ello puede considerarse, en ciertas circunstancias, como una señal de que el poder discrecional ha ido demasiado lejos desde la perspectiva del sector privado. Dado que el gobierno necesita la inversión privada, su poder autónomo está limitado.83 La flexibilidad legal inherente a los poderes discrecionales del Ejecutivo se veía limitada por la necesidad de que el uso del poder gubernamental tuviera cierto grado de predecibilidad, si se deseaba que hubiera inversión en proyectos a largo plazo.

En el segundo, los individuos que controlan recursos significativos y algunas organizaciones empresariales pueden ejercer una presión directa sobre el gobierno. Algunos empresarios han desarrollado relaciones estrechas o aun amistosas con algunos miembros de la burocracia que pueden ayudarles a sacar adelante políticas que los benefician. Durante todo el periodo en estudio, la falta de reglas bien definidas actuó en favor de los individuos que podían hacer que el gobierno adoptase decisiones ventajosas para ellos. A este respecto, la facilidad de los empresarios para obtener beneficios de los poderes discrecionales del gobierno era mucho mayor que la de los otros miembros de la sociedad.

En el tercero, en muchas ocasiones el gobierno tenía que aceptar el imperio de la ley. En el caso de decisiones relativamente poco importantes, el gobierno se veía obligado a menudo a acatar los dictados del Poder Judicial. Con frecuencia, los abogados gubernamentales que se enfrentan a los empresarios en pleitos legales son poco capaces y carecen de incentivos para defender adecuadamente los intereses del gobierno.

En el cuarto, el gobierno no es homogéneo. La disputa sobre la naturaleza de la intervención estatal en la economía surge no sólo entre el gobierno y la sociedad sino también entre los miembros del gobierno que tienen que determinar cómo se impone realmente el poder discrecional. Esta disputa no sólo la explican las diferentes posiciones ideológicas sino también las luchas de poder entre los secretarios de Estado más importantes en su disputa por la sucesión presidencial. Los combates en el seno del gobierno afectan la capacidad de éste para limitar los derechos de propiedad.84

En el quinto, dado que varias agencias públicas cuentan con el poder discrecional de ofrecer a otros las oportunidades para que creen riqueza, los funcionarios podían intercambiar este poder por riqueza personal. No es posible determinar la extensión de la corrupción (y el porcentaje de la misma que era resultado de sobornos provenientes del sector privado), pero tal parece que un número significativo de funcionarios se benefició de su posición pública.85 La corrupción parece haber tenido graves consecuencias políticas, pues tendía a crear, entre ciertos sectores de la burocracia y ciertos empresarios, una relación de complicidad que minaba la capacidad del Estado para imponer políticas que podían afectar a los propietarios. Los funcionarios no sólo tenían contactos estrechos con los empresarios, sino que también acababan siendo propietarios.

En el sexto, la cercanía con los Estados Unidos y la Guerra Fría imponían límites a la capacidad gubernamental no sólo en la relación con los empresarios extranjeros, sino ante los propios nacionales. Utilizar los poderes discrecionales del Estado mexicano para imponer un rumbo contrario a los intereses de los Estados Unidos hubiera sido resistido por nuestros vecinos, en particular sensibles a medidas que parecieran orientadas a eliminar la propiedad privada.

A pesar de estas seis razones, Vernon tiene razón cuando analiza la debilidad política relativa de cada uno de los propietarios como individuos frente al gobierno. Con sus propias palabras: “El punto central es que el sector privado opera en un medio en el que el sector público puede impulsar o destruir a cualquier empresa”.86

El poder de los empresarios

El poder relativo del gobierno y los empresarios no permaneció constante a todo lo largo del periodo analizado en esta obra. A medida que el gobierno avanzaba en el fomento a la creación de una industria privada fuerte, se volvía más dependiente de la disposición que los hombres de negocios tuvieran para invertir y ahorrar en el país, lo cual incrementó el poder estructural de estos últimos. El marco legal e institucional necesario para fomentar la industrialización ayudó a que, al inicio del proceso de ésta, el gobierno tuviera una gran influencia sobre el sector privado. No obstante, subsecuentemente, al gobierno le fue más difícil emplear esta influencia contra una comunidad empresarial que, ayudada por la intervención gubernamental, había llegado a ser más compleja, fuerte e internacionalizada.

El poder fundamental de los empresarios es estructural. A pesar de las muchas regulaciones, que ocasionaban mercados distorsionados, un gran número de decisiones que afectan a la economía son tomadas por los propietarios. Una marcada disminución de la disposición del sector privado para ahorrar e invertir en el país puede dañar severamente la capacidad del gobierno para promover un crecimiento estable y, a mediano plazo, incluso podría amenazar su capacidad para mantenerse en el poder.

En el caso del gobierno mexicano, este tipo de vulnerabilidad con respecto a los propietarios privados es particularmente grande. El capital ha tendido a ser muy móvil, por razones tanto geográficas (una larga frontera con los Estados Unidos) como históricas. Un gran número de familias ricas mexicanas proviene de familias de inmigrantes que mantienen contactos con su país de origen. Muchas tenían la idea de volver a su país después de haber hecho dinero en México. Más recientemente, un número importante de mexicanos ricos empezaron a establecer una segunda casa en los Estados Unidos, y otros, incluso de la clase media, a tener al menos una cuenta en el extranjero. En consecuencia, un gran número de propietarios ya pagó el precio de ingreso a los mercados financieros internacionales.

A la historia de movilidad del capital la ha acompañado la tradición de mantener una moneda de libre convertibilidad, lo cual los propietarios mexicanos (y aun el gobierno) consideran como un derecho importante.87 Además, el sistema financiero mexicano es particularmente líquido.

Por todas estas razones, la amenaza de fuga de capitales limita con severidad las políticas gubernamentales que puedan restringir los derechos de propiedad. Toda crisis de confianza importante provoca un rápido aumento en los ahorros de los mexicanos en los Estados Unidos. La capacidad de los propietarios para “votar con los pies” puede ser muy grande a mediano plazo.88

A pesar de todo su poder autónomo, el gobierno ha sido incapaz de luchar contra la fuga de capitales. Es cierto que el gobierno cuenta con poderes legales para imponer el control del tipo de cambio, pero su poder se ve restringido por el hecho de que México es fundamentalmente una economía de mercado con una larga frontera con los Estados Unidos. La facultad legal es una amenaza menor sin la capacidad real para ejercerla. Una medida compleja, como por ejemplo el control del tipo de cambio, sólo es posible cuando se cuenta con cierto grado de apoyo social y una burocracia efectiva.

Una cuestión en disputa es el hecho de si, cuando trasladan su capital al extranjero, los propietarios sólo reaccionan espontáneamente a estímulos externos como todo agente racional que busca su beneficio individual, de acuerdo con la información disponible, o si hay momentos en que se trata de una conspiración de los ricos para obligar al gobierno a seguir las políticas que favorecen sus intereses. Vale la pena distinguir dos clases de fuga de capitales. La primera se relaciona con los individuos más ricos y los tesoreros de las grandes empresas, quienes pueden mover mucho dinero rápidamente. Como ya se dijo, en México ocurre una gran concentración del poder económico en unas cuantas empresas y el contacto entre sus administradores o sus dueños o entre unos y otros es frecuente. Sin duda alguna, son capaces de fijar ciertos precios y actuar como grupo de presión en favor de regulaciones específicas.

Cuando un gobierno actúa de manera constante contra los intereses de la élite propietaria, es posible que exista cierta coordinación de ésta contra la moneda, aunque es muy difícil demostrarlo. Cuando la relación con el gobierno es conflictiva, la fuga de capitales se desencadena con mayor facilidad y sin importar las variables estrictamente macroeconómicas. Si los empresarios asignan su capital líquido conforme a las utilidades esperadas, una política que se considere que mina la seguridad de la propiedad a largo plazo debe provocar, ceteris paribus, que los propietarios inviertan una mayor proporción de recursos en el extranjero. La seguridad a largo plazo se ve afectada por factores políticos. Cuando la relación se ha deteriorado, al gobierno le será más difícil detener la fuga de capitales mediante los innumerables contactos y sanciones potenciales que puede emplear para apoyar la moneda que cuando su relación con los empresarios es buena.89

El segundo tipo de fuga de capitales se relaciona con los pequeños ahorradores atemorizados por un clima económico y político negativo. Sus posibilidades de coordinación son escasas y su percepción de la situación se ve influida por la actitud y las declaraciones públicas de los principales empresarios. En todo caso, como afirma Whitehead, “en materia de ‘confianza’ y ‘expectativas’, la opinión se mide con base en un dólar-un voto, no un hombre-un voto”.90

Con todo, sea cual fuere la relación entre el gobierno y el sector privado, debe hacerse notar que las condiciones económicas desempeñan un papel importante. Simplemente el gobierno no puede imponer un tipo de cambio o una tasa de interés cualquiera, ya que está sujeto a las restricciones del mercado. Por otra parte, para que la fuga de capitales funcione como instrumento de presión política, es necesario que el peso ya esté sobrevaluado o que las reservas de divisas sean muy bajas o las dos cosas.

La autonomía fiscal de los propietarios91

Vale la pena dedicar cierto espacio al sistema impositivo, porque es un buen ejemplo de la manera en que funcionaba la relación del gobierno con el sector empresarial. A pesar del marco legal potencialmente restrictivo, en la práctica los propietarios gozaban de un alto grado de libertad desde el punto de vista fiscal. No sólo porque eran capaces de influir en el gobierno para que éste les concediera exenciones significativas, sino también debido a la falta de poder infraestructural del gobierno para aplicar la legislación fiscal.

La recaudación que obtenía el gobierno mediante los impuestos como proporción del PIB era reducida. En 1960, sumó 6.31% del PIB, del que sólo 2.41% se recaudó por medio del impuesto sobre la renta.92 A mediados del decenio de 1960, México era uno de los países con el ingreso fiscal más bajo como porcentaje del PIB en el mundo. Ocupó el lugar 66, 70 o 67, dependiendo del método de medición, entre 72 países.93 Si bien para principios del decenio de 1970 había aumentado la carga fiscal, ésta seguía siendo la segunda menor en América Latina, después de Argentina.94 En 1981, México tenía una de las cargas fiscales más bajas en un grupo de países con un ingreso per capita similar.95

Según muchos académicos, el régimen fiscal de México era particularmente injusto. En un estudio elaborado por Kaldor a principios del decenio de 1960, se llegaba a la siguiente conclusión: “Los favores excepcionales que se conceden a diversas formas de ingresos provenientes de la propiedad no tienen paralelo en la legislación sobre el impuesto sobre la renta de otros países”.96

El ingreso sobre la renta se gravaba conforme a categorías o fuentes de ingreso. En algunas categorías, la tasa del impuesto no sólo era muy baja sino que, a medida que se fraccionaba el ingreso, era imposible aplicar un impuesto progresivo. Además, había métodos para desplazar el ingreso a otra categoría para eludir tasas de impuesto más altas y era fácil deducir los gastos personales. Asimismo, dado que los contribuyentes no estaban obligados a revelar el monto de su riqueza, los propietarios permanecían en el anonimato, el cual no se limitaba únicamente a los poseedores de bonos y acciones sino también a la propiedad de edificios de alquiler. El impuesto sobre la renta era aportado básicamente por los asalariados y éstos eran los únicos a quienes se aplicaba un impuesto progresivo.97

La ley permitía numerosas excepciones.98 Entre las prácticas más generalizadas se encontraban las llamadas bases de tributación especial, las cuales representaban privilegios fiscales para ciertas actividades específicas o incluso para determinados individuos. El monto que debía pagarse se calculaba mediante tasas ad valorem cuantificadas.99

En principio, los privilegios fiscales fueron diseñados para fomentar la inversión o como reacción a las dificultades de la recaudación de impuestos. Eran otorgados directamente por la Secretaría de Hacienda, o incluso por funcionarios menores, con base en la discreción. Este mecanismo no sólo mejoraba la capacidad del gobierno para dirigir los recursos hacia ciertas áreas de inversión preferenciales, sino que permitía el control político de los sectores que recibían el trato privilegiado. Esta discrecionalidad fomentaba la colusión entre los burócratas y los grupos privilegiados que se oponían a los intentos de eliminar sus privilegios.

El gobierno trató de llevar a cabo una reforma profunda en 1964. Sin embargo, sus defensores más radicales nunca la pusieron en práctica, pues al gobierno le preocupaba que pudiera provocar la fuga de capitales. La reforma aprobada incluía una disposición en el sentido de que todo ingreso debía agregarse con propósitos impositivos, pero la disposición fue contrariada mediante un artículo “transitorio” que exentaba de la agregación los ingresos del capital percibidos durante los años fiscales 1965 y 1966. La cláusula adicional fue redactada por los representantes del sector privado y aprobada por el Congreso años tras año.100

Aunque se anuló el antiguo sistema fraccionario, se retuvo una de las peores características del sistema anterior, a saber, la separación del ingreso derivado del trabajo del derivado de la propiedad, lo cual impedía acumular los ingresos para fines impositivos. Además, se mantuvieron tanto el anonimato de la riqueza como los privilegios fiscales de los diferentes sectores, industrias y aun individuos, incluidas las bases impositivas especiales.101

De acuerdo con el ingreso, los efectos de la tibia reforma fueron reducidos. El ingreso impositivo total fue de 6.92% del PIB en 1964 y aumentó a 7.13% en 1969, mientras que el impuesto sobre la renta pasó de 3.14 a 3.74%, respectivamente.102

Aunque en México existe un marco legal que puede usarse para limitar la propiedad privada, se creyó que el anonimato de los propietarios era un incentivo esencial para los inversionistas. El que el gobierno tuviera derecho a conocer la riqueza de cada individuo o no lo tuviera se convirtió en una disputa central,103 lo cual era importante en un país cuyo gobierno podía emplear su poder político para castigar en forma arbitraria a un enemigo político, pero también en el que el origen de la propiedad de algunos podía ser ilegal. Un número significativo de burócratas y políticos se opuso también a una reforma que aboliera el anonimato.104 A pesar de los amplios poderes legales del gobierno mexicano, sin saber quién era propietario de qué, su capacidad para controlar realmente a los propietarios mediante los impuestos se vio severamente disminuida.

La incapacidad para fortalecer la base fiscal hizo que el gobierno dependiera aún más del ahorro voluntario depositado en el sistema financiero mexicano para financiar el déficit público de tal manera que no provocara la inflación. Según Solís: “La intermediación financiera apoyaba la política fiscal de tal manera que, en cierto grado, se hizo posible divorciar las decisiones de gasto del impuesto sobre la renta. Así, las políticas monetarias llegaron a sustituir parcialmente a las políticas fiscales, pero también a verse restringidas parcialmente por éstas”.105

Cuanto más dependía el gobierno del ahorro voluntario tanto más se le dificultaba imponer un sistema tributario que afectara a los propietarios. El gobierno dependía del ahorro voluntario de estos últimos y los ahorradores tenían la capacidad para mover rápidamente sus recursos al extranjero.106

¿Una alianza frágil?

Por las razones descritas, no es sorprendente que la relación entre el gobierno y los empresarios fuese denominada como la “alianza para las utilidades”.107 El poder discrecional del gobierno y la debilidad relativa del resto de la sociedad facilitaban que los empresarios influyeran en la política económica en su favor. Para mayor ventaja de ellos, el gobierno mantuvo la estabilidad política, fue capaz de asegurar una política económica monetaria y fiscal ortodoxa, con déficit relativamente bajos, y subsidió el precio de algunos de los insumos más importantes que suministraba el sector público, tales como la energía y el agua. La economía creció, la inflación fue baja y el peso permaneció estable durante casi 20 años. Este entorno era, en términos generales, favorable y predecible.

En principio, los propietarios se opusieron a muchos de los instrumentos legales que podían emplearse para limitar los derechos de propiedad. Sin embargo, cuando las leyes fueron promulgadas, la posición política de los empresarios era demasiado débil como para que su oposición fuese fructífera. Más tarde, el poder estructural de los empresarios aumentó, pero el gobierno mantuvo su poder para afectar a aquellos que criticaban estas facultades discrecionales, lo cual ciertamente disuadió a muchos de expresar sus opiniones en público. Lo que es más importante, una vez que aumentó el poder estructural de los empresarios, éstos tuvieron pocos incentivos para oponerse a un marco que, en principio, podía ser dañino para sus intereses, pero que, en la práctica y en un plano más específico, había estimulado un crecimiento económico basado en la propiedad privada. La intervención gubernamental les permitía obtener excelentes utilidades, protegidos de la competencia extranjera108 y, a menudo, incluso de la interna (cuando no se otorgaba a otras empresas el mismo privilegio).109 De hecho, hubo casos en que los poderes discrecionales del gobierno no tenían otra intención que asegurar el beneficio del sector privado.110

Gracias a la protección gubernamental, el sector privado fue menos vulnerable a la incertidumbre del mercado. Aunque había incertidumbre política debido a la capacidad potencial del gobierno para afectarlos negativamente, antes del decenio de 1970 esto no fue un problema real. En todo caso, las altas tasas de utilidades compensaban la falta de seguridad. Para compensar el riesgo nacional, las tasas de interés reales, por ejemplo, siguieron siendo superiores a las del extranjero, si bien la diferencia disminuía a medida que aumentaba la confianza en el gobierno.111

Aunque casi olvidaron su oposición al marco legal, una vez que vieron cómo lo interpretaba el gobierno, los empresarios más radicales siguieron oponiéndose al principio de dicho marco, porque el poder discrecional en manos del Poder Ejecutivo los hacía muy vulnerables. Sin embargo, su posición no atrajo el apoyo de la mayoría de los empresarios.

La mayoría de los hombres de negocios parecía haber aceptado la conclusión a que llegó en 1950 la Canacintra, la organización empresarial más progubernamental, con respecto a su posición frente a la LAEFME:

O, según las palabras de un empresario anónimo: “No son las leyes lo que me preocupa en particular, ni a muchos de mis colegas. Lo que me preocupa es la intención de las regulaciones mismas. Lo que me preocupa es que, en el futuro, alguien que no sea responsable vaya a usar el poder presente en estas regulaciones para atacar con fuerza al sector privado”.113

Sólo cuando el sector privado percibió que el marco institucional estaba siendo utilizado “negligentemente” (es decir, contra sus intereses), algunos empresarios empezaron a oponerse de manera más abierta a los objetivos de la política económica y, después, al propio marco institucional.

Con todo, la relación entre el gobierno y los empresarios no estuvo libre de conflictos, ni siquiera durante la “alianza para las utilidades”. A pesar del ambiente favorable para los intereses del sector privado, las divergencias entre éste y el gobierno pueden atribuirse básicamente a las dos razones que en seguida se analizan.

Primera, el origen revolucionario del gobierno y la necesidad de éste de satisfacer algunas de las demandas de los sectores populares exacerbaron el conflicto de intereses natural entre el propio gobierno, en principio representante del interés general, y los hombres de negocios, que buscaban maximizar sus utilidades. Aun cuando la dirección general de las políticas económicas sea satisfactoria para los intereses empresariales, hay políticas que pueden afectar a todos los empresarios o a sectores específicos. En estos casos, es seguro que aparezcan algunos conflictos. Además, dado que la intervención estatal, acompañada por una fuerte retórica revolucionaria, se apuntala en una concepción de la propiedad que coloca a los propietarios en una posición vulnerable y siempre se basa en unos poderes discrecionales que pueden ser impredecibles, es probable que los empresarios sean más suspicaces respecto a las consecuencias a largo plazo de algunas de las políticas gubernamentales que limitan el área de autonomía de la propiedad privada.

Así, siguió habiendo algunos desacuerdos fundamentales en aspectos muy sensibles, como el control de precios o la magnitud de las empresas públicas, pero no afectaron profundamente la buena relación. En la mayoría de los casos, cuando hubo enfrentamientos respecto a ciertas políticas en particular, el objetivo del gobierno y los empresarios tendió a ser la consulta, con “el acompañamiento esperado de negociaciones, acusaciones, exhortos e intentos de coerción”.114

Segunda, la Revolución hizo posible que un grupo de hombres con orígenes sociales y educación diferentes a los de los empresarios alcanzara el poder político. Según Camp, esto puede explicar en parte el conflicto ideológico entre el gobierno y los empresarios.115 La tendencia entre funcionarios y empresarios fue a tener percepciones diferentes de cómo conducir los asuntos públicos. Smith llega a la conclusión de que la relación entre los políticos y los empresarios era, sobre todo, una relación “entre adversarios”.116 Ambos desconfiaban esencialmente uno de otro. Aunque los objetivos generales de las élites políticas y económicas eran más bien similares, como afirma Smith, ninguno de los dos grupos tuvo nunca en sus manos ambos poderes, el económico y el político. Ésta fue, quizá, la única división de poder en México durante estas décadas.

No obstante, el marco de discrecionalidad mencionado parece haber funcionado para crear lazos entre estas dos élites. El sector privado esperaba los privilegios derivados de la intervención gubernamental, mientras que ésta pronto ganó su propio impulso y la tendencia fue a usar menos para alcanzar el objetivo original y más para proteger los intereses creados. Los empresarios pronto se dieron cuenta de que la búsqueda de rentas en el seno de la burocracia era posible. Según Miguel de la Madrid, presidente de México de 1982 a 1988, “una gran parte de la intervención estatal era el resultado de solicitudes de los propios empresarios privados”.117 Dado que el gobierno desempeñaba un papel importante en el otorgamiento de privilegios muy provechosos y tenía poderes discrecionales para otorgarlos, valía la pena invertir en el desarrollo de una relación funcional con los funcionarios que los otorgaban.118 Esta relación, como se describió brevemente, tenía lugar tras bambalinas, desempeñaba un importante papel en la toma de decisiones y aumentaba el costo de ingreso para los nuevos empresarios sin contactos políticos, mientras que disminuía el costo para los ex políticos que querían hacer negocios.

Los propietarios extranjeros

Finalmente, debemos hacer algunas observaciones con respecto a los propietarios extranjeros. Como se explicó en el capítulo anterior, uno de los objetivos principales del artículo 27 era poner un freno al poder de los propietarios extranjeros. No obstante, después de la nacionalización del petróleo no hubo grandes ataques contra la propiedad de éstos. Así, a mediados del decenio de 1940, cuando se inició la sustitución de importaciones, la inversión extranjera comenzó a regresar a México.

De 1962 a 1970, la inversión extranjera se mantuvo en alrededor de 5% de la inversión fija total, si bien tendió a ser más dinámica que las empresas mexicanas, y se concentró en el sector industrial.119 Otra tendencia de la inversión extranjera fue a concentrarse en empresas más grandes que la media. De las 938 mayores empresas industriales, 26.7% eran extranjeras;120 además, en general pertenecían a los sectores más monopolizados de la economía,121 por lo cual tenían mayores posibilidades de fijar los precios. Una diferencia clave con respecto al sector privado nacional fue que, aunque legalmente tenían que aceptar ser tratados como los nacionales, en los momentos de conflictos importantes algunos de los extranjeros podían contar con el apoyo de sus propios gobiernos.

Sin embargo, había limitaciones a la participación foránea en los sectores importantes de la economía,122 lo cual tuvo el efecto de canalizar la inversión extranjera a las áreas industriales menos desarrolladas (que, no obstante, después llegaron a ser las más dinámicas). La legislación restrictiva fortaleció el papel del sector privado mexicano;123 reservó algunos sectores a los mexicanos y obligó a los extranjeros a tener socios locales en las áreas donde no podían tener la mayoría del capital.

No obstante, algunas áreas fueron reservadas únicamente al sector público. En otras, aunque estaban reservadas a los mexicanos, sólo el gobierno tenía suficientes recursos para invertir en ellas después de la exclusión de las empresas extranjeras.124 Dado que amplió el área en que el sector público actuaba como propietario, esta política también fortaleció al gobierno, al menos en primera instancia, puesto que, después, muchas empresas públicas se convertirían en fuente de conflictos políticos y problemas financieros.

CONCLUSIÓN

Después de 1940, los presidentes posrevolucionarios decidieron emprender la modernización de México mediante el desarrollo capitalista. El Ejecutivo empleó sus amplios poderes discrecionales para promover la industrialización y el crecimiento económico. Las políticas gubernamentales fomentaron el surgimiento de un nuevo grupo de industriales, al tiempo que permitieron que los grupos industriales nacidos en el siglo XIX también se expandieran. Las ambigüedades de la concepción de la propiedad de la Constitución de 1917 no impidieron el desarrollo de una comunidad empresarial fuerte. A pesar de la falta potencial de seguridad de los derechos de propiedad, los propietarios invirtieron en México. El poder discrecional se empleó básicamente para beneficiar a los empresarios, no para expropiarlos.

Dos grupos de propietarios fueron afectados en forma negativa por el gobierno, a saber: un importante grupo de terratenientes y algunos extranjeros. Sin embargo, los empresarios que se beneficiaron de la intervención gubernamental eran muy importantes. Su apoyo fue suficiente para forjar entre el gobierno y los empresarios una relación que sostuvo el crecimiento y la estabilidad. Aunque esta alianza tenía por objeto el desarrollo económico capitalista, las políticas específicas adoptadas no fueron inmunes a la influencia de ciertos hombres de negocios en particular.

Un nuevo grupo de inversionistas extranjeros se beneficiaría pronto también del crecimiento económico. Algunas áreas fueron reservadas a los nacionales, pero los extranjeros pudieron invertir en la mayoría de las industrias más dinámicas.

Algunos empresarios criticaron el marco legal y las instituciones políticas que no les permitían participar en política y que podían ser usadas contra sus intereses. Sin embargo, las críticas fueron cada vez más esporádicas. A la mayoría de los empresarios no les interesaba cambiar las reglas del juego o disputar el poder con la élite política. Estaban satisfechos con un arreglo institucional que les daba acceso a la toma de decisiones económicas mediante una gran variedad de mecanismos formales y, sobre todo, informales. Las políticas económicas gubernamentales les permitieron operar en un mercado protegido con subsidios gubernamentales generalizados. Mientras el gobierno tendió a controlar las demandas del resto de la sociedad mexicana y fue capaz de contener a los sectores populares, los empresarios disfrutaron de un alto grado de libertad para procurar sus intereses económicos.

Después de 1940, y más claramente a mediados del decenio de 1950, los inversionistas mexicanos consideraban que unas instituciones políticas estables y los innumerables privilegios que incrementaban sus derechos de propiedad reales compensaban la inseguridad potencial resultante de los amplios poderes discrecionales del Poder Ejecutivo. El imperio de la ley podía aplicarse contra sus intereses, pero, si así ocurría, las políticas gubernamentales que los protegían del imperio del mercado lo compensaban.

Constreñido por las presiones de los empresarios y la necesidad de fomentar el crecimiento económico, el gobierno empleó sus amplios poderes para afectar los derechos de propiedad de una manera “responsable”. El poder discrecional del gobierno se vio limitado por el poder estructural de los empresarios y por la naturaleza de las alianzas políticas globales del gobierno. Aunque había una desconfianza recíproca entre el gobierno y los empresarios, la mayoría de éstos pudo beneficiarse de un ambiente de estabilidad política y económica que, junto con el fuerte crecimiento económico, tuvo pocos paralelismos en el resto de América Latina.

Oponerse políticamente al gobierno era peligroso, en especial porque se suponía que el PRI continuaría en el poder. Dado que los beneficios eran controlados de manera discrecional, los empresarios rebeldes podían ser castigados. Las amenazas eran contra estos individuos, no contra toda la comunidad empresarial. El diseño institucional limitaba el alcance o la importancia de la acción colectiva de los empresarios.

Las reglas informales que se desarrollaron, si bien favorables para los intereses empresariales, eran menos estables que las formales basadas en principios bien definidos. Para cambiar estas reglas no era necesario el apoyo de una coalición política mediante instituciones formales de decisión colectiva (como, por ejemplo, con la obtención de suficiente apoyo electoral). Una decisión presidencial bastaba para alterar las reglas del juego.

Como se verá en el siguiente capítulo, la relación resultó ser frágil. Cuando un nuevo gobierno que se enfrentaba a condiciones políticas y económicas difíciles decidió cambiar la estrategia económica, la amistad se rompió. Cuando los empresarios percibieron una amenaza a su colectividad, se organizaron para oponerse al gobierno. Las reglas informales desarrolladas durante casi tres decenios de cooperación fueron incapaces de regular el conflicto.