II. LA CONCEPCIÓN DE PROPIEDAD EN LA CONSTITUCIÓN MEXICANA DE 1917

INTRODUCCIÓN

En el capítulo anterior se afirmó que entre los derechos que constituyen la propiedad, la seguridad es esencial. La concepción de propiedad incluida en el marco legal estadunidense la reconoce claramente, y para los propietarios implica una posición de fuerza relativa frente al Estado. Si se considera que la propiedad es un derecho natural, debe ser respetada, en principio, por el poder público.

En este capítulo se hace una descripción de las características del marco constitucional mexicano relacionadas con la propiedad. La más distintiva de estas características es la amplia discreción que se otorga al presidente en cuanto a la definición de los derechos de propiedad, facultad legal que se ve incrementada desde la poderosa posición del presidente mexicano, dado el arreglo político posrevolucionario.

En la primera parte se describe la concepción de propiedad definida en la Constitución de 1917 y su justificación filosófica. El análisis se centra en el artículo 27, en el que se definen los derechos de propiedad. Aunque otros artículos también limitan la propiedad privada, sólo se mencionarán brevemente algunos de ellos.

El objetivo de este capítulo es mostrar que en la raíz de la organización política del México posrevolucionario reside una concepción de la propiedad según la cual el derecho a la seguridad depende más de la voluntad discrecional del presidente que en el caso de la tradición liberal anglosajona. Las raíces filosóficas de la concepción de propiedad contenida en la Constitución de 1917 son una fuente importante para legitimar la relativamente gran autonomía del Estado (y del presidente) para definir los derechos de propiedad. En comparación, por ejemplo, con la Constitución de los Estados Unidos, la concepción de propiedad de la Constitución de 1917 otorga al presidente mexicano una base legal y una justificación ideológica para modificar los derechos de propiedad.

La enorme facultad legal del Estado mexicano para definir los derechos de propiedad actúa como un poderoso instrumento ideológico, pero esta facultad es posible gracias a las sólidas bases de poder que el presidente tuvo hasta hace unos años. Después de la Revolución, el gobierno se valió de métodos autoritarios para reconstruir el país. Como se describirá brevemente, aunque se permitió cierto pluralismo, organizó a los grupos más importantes de la sociedad mediante un pacto corporativo que dio al Estado y, en particular, al presidente un grado de autonomía significativo, en especial en los momentos críticos.

La facultad legal del presidente para definir los derechos de propiedad aumentó gracias a otras características de la Constitución mexicana no relacionadas de manera directa con los derechos de propiedad. Este capítulo se centrará en una de ellas: la facultad política del gobierno mexicano para modificar la Constitución. Esta facultad tiene su base en el marco legal, pero, debido a la manera en que funcionan las instituciones políticas mexicanas, ha sido un poderoso instrumento en manos del presidente. El poder de este último explica también las debilidades del sistema judicial, lo cual será descrito brevemente.

La concepción de propiedad definida en la Constitución de 1917 fue establecida en un momento de efervescencia revolucionaria. El Congreso Constituyente no fue un paradigma de contrato social democrático, ni en la manera en que fue electo (sólo tenían derecho a serlo quienes simpatizaban con Carranza) ni en las condiciones en que se desarrolló su trabajo. El artículo 27 fue aprobado en un solo día, el último, y en circunstancias muy inadecuadas.1

Una vez restablecida la paz, esta definición de propiedad no fue revocada y, aunque sólo se aplicó de manera muy parcial durante 25 años, sirvió como base de las limitaciones futuras a los derechos de propiedad, incluidas algunas expropiaciones importantes. En el decenio de 1930, cuando el gobierno decidió intervenir más sistemáticamente en la economía, promovió una legislación secundaria en la que los principios de la Constitución fueron interpretados de tal manera que se incrementó la facultad del Estado para limitar los derechos de propiedad. Algunas de estas leyes otorgaron al presidente facultades discrecionales aún más amplias para regular la propiedad.

Dos de ellas, la Ley de Expropiación (LE) y la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica (LAEFME), serán descritas brevemente. La primera desempeñó un papel de capital importancia en la nacionalización de los bancos en 1982 y sirve como una poderosa justificación de la facultad del Estado para ejercer de repente su derecho a expropiar. La descripción de estas dos leyes será útil para mostrar cómo evolucionaron las disposiciones legales de 1917 de tal suerte que se incrementó la facultad legal del Estado para definir los derechos de propiedad.

La intención de este capítulo no es sólo ayudar a entender el papel más intervencionista del Estado mexicano con respecto a la sociedad cuando se le compara con países con orígenes históricos diferentes, como, por ejemplo, los Estados Unidos; también tiene dos objetivos adicionales. El conocimiento básico del marco legal que regula la propiedad descrito en este capítulo será útil, primero, para entender la desconfianza de los empresarios en el Estado mexicano, lo cual, como se analiza en el siguiente capítulo, no impidió el desarrollo de una buena relación entre el gobierno y aquéllos durante varias décadas; segundo, el capítulo proporcionará material apropiado para analizar las disputas legales y políticas que siguieron a la nacionalización de los bancos.

El objetivo del capítulo es presentar una visión general del marco legal mexicano. En todos los temas tratados existe una amplia y detallada bibliografía jurídica que no se puede abordar aquí.

El análisis que sigue se basa en un material legal que por sí mismo no proporciona una explicación adecuada de las disputas políticas, pero que ayuda a entender la organización política de una sociedad. Es un esquema de la manera en que deberían ser las cosas. Son muchas otras las fuerzas que determinan la realidad; aunque a estas fuerzas, a su vez, las afecta el marco legal. El marco legal puede ser considerado como una manifestación del equilibrio histórico del poder en México; equilibrio que no es estático, por lo cual, aunque lentamente, tiende a reflejar los cambios importantes en el poder relativo de los actores políticos centrales.

LA CONSTITUCIÓN DE 1917

Introducción

Los derechos de propiedad son sólo una parte de los derechos que regulan la relación entre el Estado y la sociedad. Esta relación se establece mediante un marco constitucional que define diferentes clases de derechos: derechos individuales, como la libertad de expresión; derechos políticos, como el derecho de voto, y derechos sociales, como el derecho a la seguridad social.2

El artículo 1° de la Constitución establece la manera en que se conciben los derechos. La intención del Congreso Constituyente era que en ese artículo estuvieran “reconocidos los derechos naturales del individuo”;3 la autoridad, según se dice en el preámbulo, “debe garantizar el goce de los derechos naturales a todos los habitantes de la República”. Esto es comprensible, ya que los constituyentes de 1917 compartían muchos de los valores liberales de la Constitución de 1857.

Con todo, en contra de los argumentos del debate y de la lógica del preámbulo citado, al establecer que “en los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución”, el texto del artículo 1° parece implicar que la Constitución “otorga” las garantías, como si los derechos no hubiesen existido antes de ese pacto fundador. Tal interpretación concuerda con la lógica del artículo 27 y ha sido la preferida de algunos miembros de la clase política, incluido el actor principal del estudio de caso de los siguientes capítulos, a saber: José López Portillo.

En una entrevista privada, López Portillo hizo hincapié en la importancia del artículo 1° de la Constitución. En su opinión, ese artículo subraya el papel del Estado en procurar el equilibrio entre los derechos individuales y los derechos sociales. Ambos tipos de derecho son otorgados por la Constitución y ninguno tiene una prioridad evidente dada la falta de derechos naturales.4

El equilibrio entre los derechos individuales y los sociales no está establecido claramente en la Constitución; fue dejado a la facultad discrecional del presidente.5 Lo anterior contrasta con claridad con la tradición de los Estados Unidos, basada en la idea de derechos naturales, y con la anterior Constitución mexicana, la Constitución liberal de 1857, que se analiza brevemente más adelante.

Con respecto al derecho a la propiedad, la tensión es aguda en particular. Poniendo a un lado las diferentes interpretaciones que se pueden hacer del artículo 1°, la concepción de propiedad de la Constitución de 1917, definida en el artículo 27, da prioridad al derecho de la nación (representada por el Estado) sobre los derechos individuales de los propietarios y deja a discreción del presidente la definición del momento en que dicha prioridad permite imponer derechos de propiedad más restringidos. Lo anterior tiene un efecto político obvio: deja a la sociedad con un alto grado de incertidumbre y dependiente de la voluntad del presidente.

Artículo 27

La Revolución mexicana de 1917 empezó como una rebelión política, pero terminó como una revolución social que demandaba algún tipo de redistribución de la tierra. En el artículo 27 de la Constitución se elaboró un nuevo marco para definir los derechos de propiedad, en especial con respecto a la tierra y el agua.6 La concepción de propiedad descrita en el artículo 27 restringe de manera fundamental el concepto de propiedad privada de la Constitución de 1857. La restricción fue una reacción a los excesos a que había llegado la propiedad privada ilimitada, en particular en lo referente a la concentración de la tierra. La propiedad tenía que ser limitada por el poder público para evitar una distribución injusta y para que los individuos ricos no abusaran de su poder.7 El Congreso Constituyente también concluyó que debía limitarse aún más el derecho de los extranjeros a la propiedad privada.8

El 27 es un artículo muy largo que combina una declaración teórica de la naturaleza de la propiedad con una descripción más específica de los derechos de propiedad.9 Ese artículo proporcionaría un fundamento legal firme para el reconocimiento de los derechos legales a la tierra que ya habían sido otorgados a los campesinos por las fuerzas revolucionarias y para futuras distribuciones de tierra.

Básicamente, el artículo 27 se refiere a los derechos de propiedad sobre las tierras y las aguas. Para los redactores de la Constitución, como se afirma en el preámbulo escrito por la comisión que presentó el artículo al Congreso Constituyente, “en nuestro país, la tierra [es] casi la única fuente de riqueza”.10 En 1917, la industria manufacturera estaba subdesarrollada. La agricultura, la minería y la extracción de petróleo eran las actividades económicas más importantes; y, como se sabe, la propiedad de la tierra desempeña un papel de capital importancia en estas tres actividades.

En otros artículos, en particular en el 28 y el 123, también se establecieron salvedades a los derechos de propiedad de los capitalistas; además, al menos conforme a la interpretación más común (incluida la del gobierno), las limitaciones a los derechos de propiedad de la tierra descritas en el artículo 27 proporcionaron las bases para una restricción más general de los derechos de propiedad.11 Los redactores del artículo 27 reconocieron lo anterior en el preámbulo presentado al Congreso, en el que afirmaban que la concepción de propiedad incluida en el artículo “permite a la nación retener bajo su dominio todo cuanto sea necesario para el desarrollo social”.12 El espíritu del artículo 27 es tal que, como afirma Tannenbaum, “permite el futuro desarrollo de una variedad infinita de limitaciones”.13 El gobierno habría de echar mano ampliamente de estas atribuciones para intervenir en la economía y, después de la segunda Guerra Mundial, para impulsar la industrialización del país.14

La intervención gubernamental ya existía durante el régimen anterior a la Revolución, pero su objetivo había consistido únicamente en crear las condiciones básicas para el desarrollo del país. Aunque ello implicaba subsidios y protección al comercio,15 el gobierno creía que, una vez que se alcanzara el crecimiento económico, las fuerzas del mercado serían respetadas y su papel se limitaría entonces a proteger los derechos de propiedad.16 Sin embargo, el gobierno también intervino de manera decisiva en la determinación de los individuos que habrían de beneficiarse del desarrollo.17 Este estado de cosas, en el que el gobierno podía decidir quién recibía qué, no era nuevo; sus orígenes pueden rastrearse hasta la Nueva España.18

La Constitución de 1917 proporcionaría los fundamentos legales para la intervención estatal con el propósito de fomentar el desarrollo y la justicia social. Sin embargo, como se analizará en el capítulo siguiente, la intervención benefició, sobre todo, a los empresarios y a algunos funcionarios.

Después de la Revolución, la intervención gubernamental quedó incorporada estructuralmente en las instituciones y discriminó a los extranjeros, como no lo había hecho el régimen anterior. Para fines del porfiriato, la inversión extranjera llegó a representar alrededor de 70 % del capital total invertido.19

Cuando se compara con la intervención ejercida durante el régimen anterior, vemos que la posterior a la Revolución se basó en una concepción diferente del papel del Estado en lo que respecta a los derechos de la sociedad. Después de la Revolución, el gobierno tendría mayores facultades legales que le darían el derecho de limitar o anular la propiedad en los momentos de crisis.

El artículo 27 empieza con una concepción de los derechos de propiedad claramente diferente a la del artículo liberal de la Constitución de 1857, misma que había seguido Carranza en su anteproyecto de ley.20 En la Constitución de 1857, la propiedad había sido definida como existente antes del acto de creación de la Constitución, al igual que en la teoría política liberal clásica.21

Con todo, vale la pena hacer notar que la Constitución de 1857 no protegió los derechos de propiedad de las corporaciones en general, pues permitió la expropiación total de los bienes de la Iglesia.22 Conforme a la Constitución anterior, tal expropiación habría sido imposible; por ejemplo, el artículo 9, fracción XIII de las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843 establecía: “La propiedad es inviolable, sea que pertenezca á particulares o a corporaciones”.23

Las comunidades de campesinos también se vieron afectadas por la Constitución de 1857, pues fueron obligadas a transformar sus tierras en propiedad privada en un proceso que a menudo sufrió su expropiación virtual por individuos poderosos.

La Constitución de 1857 fue favorable a los propietarios privados: los protegió y creó condiciones propicias para que incrementaran sus posesiones. Esta protección habría de desaparecer en 1917, después de que el Congreso Constituyente modificó radicalmente el anteproyecto de ley de Carranza.

El primer párrafo del artículo 27 de la Constitución de 1917 establece: “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originalmente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada”.24

En principio, la propiedad corresponde a la nación (representada por el Estado);25 la propiedad no es un derecho natural previo al pacto fundador, sino una consecuencia de la propia Constitución.26

Esta concepción de propiedad, ajena a la tradición anglosajona moderna, tiene sus raíces históricas en la Nueva España. Algunos de los fundamentos de esta teoría de la propiedad, como la entendieron los redactores de la Constitución, pueden encontrarse en el preámbulo al primer anteproyecto de ley presentado por la comisión presidida por Pastor Rouaix.27

En ese preámbulo, escrito por Andrés Molina Enríquez, se afirma que el derecho original de la nación sobre la propiedad de la tierra se fundamenta en las leyes en vigor en la Nueva España. Como resultado de la conquista, el rey fue reconocido como el propietario absoluto de todas las tierras y aguas, pero otorgó a los indios, que ya las ocupaban, y a los recién llegados derechos de propiedad sobre la tierra. En ocasiones, los derechos otorgados a los indios fueron individuales, pero en su mayoría eran colectivos, mientras que los otorgados a los españoles sólo tenían el carácter de individuales. La propiedad así definida, no obstante, seguía dependiendo de la voluntad del rey, quien, en teoría, tenía el poder absoluto sobre sus súbditos y sobre la propiedad que les había concedido.

Cuando México logró su independencia los derechos absolutos del rey fueron transmitidos “con el mismo carácter, a la nación”. Sin embargo, la ley civil creada por la nueva nación independiente no lo reconoció así ni respetó la propiedad de los indios, que empezaron a perderla.28 Según Molina Enríquez, la pérdida se agravó severamente debido a las leyes liberales de 1857, que consideraban ilegal toda forma de ley comunal. El resultado fue una enorme concentración de la tierra. Según se dice en el preámbulo, si “la Nación ha vivido durante cien años con los trastornos producidos por el error de haber adoptado una legislación extraña e incompleta en materia de propiedad”, ha llegado el momento de cambiar este estado de cosas.

Para Molina Enríquez el nuevo artículo 27 era la restauración de la tradición legal en vigor en la Nueva España que la Constitución de 1857 había descuidado. “La sabia legislación colonial facilitaba —según él— el encontrar un principio fundamental que pudiera unir el reconocimiento de los derechos adquiridos y sancionados en el pasado y la provisión de los nuevos derechos que pudieran adquirirse en el futuro.”29 Aunque criticado por Pastor Rouaix,30 el hecho de legitimar el artículo 27 en la tradición colonial facultó al gobierno para argumentar que la única manera legítima de alienar el patrimonio nacional a un individuo se basaba en la misma lógica de un privilegio real y, por ende, estaba “sujeta a reversión, a voluntad del dador”;31 cualquier otra manera iba en contra de la ley original de México.32

La comisión presidida por Múgica recibió la propuesta de Rouaix y la modificó ligeramente antes de presentarla ante el Congreso. Sin embargo, no incluyó los argumentos de Molina Enríquez para legitimar los derechos de la nación. En lugar de esto, argumentó que la “propiedad es un derecho natural [porque] para la conservación de la vida es indispensable”.

Lo anterior parece contradecir el preámbulo de Molina Enríquez. Sin embargo, el concepto de derecho natural es diferente al de la tradición liberal lockeana. Para Molina Enríquez derecho natural significa que todos los hombres necesitan cierto tipo de propiedad para sobrevivir y no se puede privar a ningún individuo de este derecho.33 El Estado debe reconocer esta necesidad humana y, por lo tanto, garantizar que cada individuo tenga suficiente propiedad, lo cual no significa proteger los derechos de propiedad absolutos liberales, pues esto sería incompatible con el derecho de cada quien a poseer algo, sino tan sólo proteger cierta versión limitada de la propiedad privada, que es la que define el artículo 27. Se establece que, “evidentemente, el ejercicio del derecho a la propiedad no es absoluto”, sino que siempre ha estado condicionado. El problema consiste en cómo “especificar los elementos que se quedan eliminados de la propiedad privada”. El Estado, “basado en la obligación […] que tiene de preservar la libertad igual” de todos, tiene la facultad de limitar la propiedad privada.

En consecuencia, la nación (representada por el Estado) puede modificar los derechos de propiedad como mejor convenga a los intereses del pueblo. Luego de definir unos derechos de propiedad más limitados, el Congreso Constituyente estaba tratando de tender un puente entre la tradición liberal e individualista incorporada en la estructura legal mexicana y en la lógica de la protección de los medios de vida premodernos que había sido incorporada a la legislación de la Nueva España.34

Para los gobiernos mexicanos posteriores, lo importante, en especial en ciertos momentos críticos, fue la superioridad de los derechos de la nación sobre los derechos de propiedad individuales, superioridad que establece claramente el tercer párrafo del artículo 27: “La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público…”, lo cual da al gobierno un amplio margen para intervenir en todo lo relacionado con los derechos de propiedad, pues su único límite es el concepto de interés público. Dado que en el párrafo citado también se establece que la nación debe “hacer una distribución equitativa de la riqueza pública”, los límites potenciales para los propietarios son significativos. Según Díaz y Díaz, la propiedad privada se constituyó como una suerte de garantía relativa.35 Esta concepción de propiedad implica que siempre existe la amenaza potencial para los propietarios —contraria a la concepción liberal clásica de la propiedad— de que el Estado anule el derecho a la propiedad privada.36

En el texto del artículo no se emplea el término “limitación”, sino “modalidad”, esto es, la forma en que algo puede variar, pero sin destruirse o extinguirse. En la tradición legal mexicana, imponer una “modalidad” se refiere a una disposición legal de la autoridad competente para limitar la propiedad privada; cuando se impone una “modalidad” no se destruye la propiedad, como lo hace la expropiación, aunque sí implica que el conjunto de derechos puede modificarse con facilidad y que depende de cada objeto y circunstancia en particular. La facultad para imponer una “modalidad” deriva lógicamente de la noción de propiedad original del primer párrafo del artículo 27. A diferencia de la expropiación, las limitaciones impuestas a la propiedad privada no están sujetas a compensación; además, las limitaciones a la propiedad privada cambian cuando lo hacen las circunstancias.37

La expropiación, una manera radical de limitar la propiedad privada, es definida así en el segundo párrafo del artículo 27: “Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización.” La expropiación es una figura legal común. Lo específico de cada país y de cada periodo histórico es la definición de interés público y el mecanismo que se emplea para expropiar y compensar.

Aunque en el cuarto párrafo de la sección VII del artículo 27 se establece que si la nación decide actuar de acuerdo con las estipulaciones del artículo 27, el ejercicio de sus acciones “se hará efectivo por el procedimiento judicial”’; en realidad, la tradición mexicana ha dejado en manos del presidente la iniciativa principal del proceso; incluso se ha decidido que la garantía de un “juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos” amparada por la Constitución (artículo 14) no se aplica en los casos de expropiación.38 Como se arguye más adelante, la Ley de Expropiación, que regula este párrafo del artículo 27, defendía un concepto más amplio de interés público que nunca fue definido con claridad y que, por lo tanto, se dejó a la facultad discrecional del presidente.39 La Suprema Corte ha tratado de imponer ciertos principios básicos para determinar cuándo existe un interés público, aunque no ha logrado superar las ambigüedades de la Constitución.40

La idea “mediante indemnización” entraña un problema de interpretación similar. Conforme a la Constitución de 1857, y en términos muy semejantes a la propuesta de Carranza, la propiedad también podía ser expropiada únicamente para “uso público”, pero había un procedimiento judicial más claro a disposición del expropiado; y, lo que es aún más importante, la expropiación sólo podía hacerse previa indemnización. Esto en principio limitaba la posibilidad de las expropiaciones a los recursos públicos disponibles. Como afirma Pérez Nieto, la regla discrecional respecto al momento en que el gobierno pagará la indemnización prácticamente destruyó la noción de tiempo con respecto a tal indemnización.41

La facultad para expropiar se amplía de tal manera que la Constitución permite aplicar la expropiación a un individuo en favor de otros individuos.42 En la tradición legal mexicana, según algunos autores, la expropiación puede considerarse como una reversión, conforme a la tradición legal de la Nueva España, al propietario original, la nación.43

Al mismo tiempo que el artículo 27 extendía la facultad del Estado para intervenir en materia de propiedad, la primera Comisión argumentaba que “la propiedad es un derecho natural”.44 Así, parece haber una contradicción en el hecho de tratar de defender una concepción de propiedad que otorga al Estado la facultad de modificar los derechos de propiedad y, al mismo tiempo, de defender la propiedad como un derecho individual; pero la contradicción aparente es sólo el resultado de creer que la propiedad es absoluta a priori. Aunque la propiedad es un derecho individual, para el constituyente este derecho se basa en su propia definición de propiedad. Siempre y cuando la propiedad de alguien no exceda los límites impuestos por la Constitución, se le respeta y protege.45 Pero el alcance de los límites que impone la Constitución a los derechos de propiedad está abierto al debate. Por definición, toda ley es abstracta y, por ende, susceptible de diferentes interpretaciones; en el caso mexicano, no obstante, las ambigüedades del texto han permitido tradicionalmente que cada presidente presione en favor de una interpretación en particular de la ley. Los límites a la propiedad privada han dependido en gran medida de los objetivos de cada gobierno.

La ley, al menos conforme a lo establecido en la Constitución, estipula el derecho a impugnar en los tribunales toda decisión presidencial que parezca violar el derecho a la propiedad (como lo define la propia Constitución), lo cual puede hacerse mediante lo que en la tradición legal mexicana se denomina el juicio de amparo, resolución de la Suprema Corte que determina si el Poder Ejecutivo actúa conforme a la Constitución o no.46

En todo país, cuando un propietario excede los límites incluidos en el conjunto de derechos que define la propiedad puede ser sancionado. La diferencia con una Constitución liberal como la estadunidense es que, en el texto de la mexicana, los límites impuestos a la propiedad son mayores. Tannenbaum afirma que, aunque la tradición legal norteamericana en ciertos casos podría imponer limitaciones similares a la propiedad privada, en el caso de México las limitaciones son constitucionales y “no requieren una justificación especial o una defensa legal”.47

A pesar de las restricciones que impone a los propietarios en comparación con otras constituciones, la Constitución mexicana sí protege la propiedad privada y es claramente favorable a la economía de mercado. La diferencia entre el caso mexicano y las concepciones más liberales de la propiedad es el contenido del conjunto de derechos que incluye la propiedad. Cuando se define dicho contenido, se presentan tensiones entre los fundamentos liberales de la Constitución y los elementos menos liberales de la Revolución, los cuales fueron el resultado de haber restaurado la mencionada tradición legal de la Nueva España, básicamente preliberal, e incorporado las ideas contemporáneas sobre los derechos laborales.

La tensión entre la concepción clásica liberal y la concepción menos liberal de los derechos incluidas en la Constitución no se restringe a las cuestiones relacionadas con la propiedad.48 Los primeros 28 artículos de la Constitución aprobada en 1917 tenían la intención de proteger las garantías individuales; pero dichas garantías pueden entrar en conflicto con la idea de interés público y de derechos sociales incluida en el artículo 27, que, aunque protege la propiedad, da prioridad al derecho de la nación a imponer limitaciones a la propiedad y aun anularla para poder darla a quienes necesiten una parcela.49

Los elementos liberales clásicos derivados de la Constitución de 1857 han sido tradicionalmente muy débiles y, desde una amplia perspectiva histórica, pueden considerarse como una excepción antes bien que como una norma. En una sociedad polarizada como la mexicana, la gobernabilidad ha sido posible, cuando se ha logrado, a partir de un Estado con menos restricciones legales que las que podemos encontrar en las sociedades liberales clásicas.

Los elementos más radicales de la Constitución han proporcionado al gobierno la justificación para intervenir en la economía con objeto de modernizar el país. El artículo 27 dio al gobierno el instrumento legal para expropiar a los propietarios que se opusieron al proyecto “revolucionario” (que, después de 1940, fue claramente procapitalista); a saber, los terratenientes y las compañías petroleras. Según Díaz y Díaz, más que tener un papel protector, el Estado debe ser productivo. Una Constitución como la de 1917 es un proyecto para desarrollarse en lo futuro;50 sin embargo, el poder para eliminar a los que se oponen al nuevo proyecto debilita la seguridad de todos los propietarios.

Tratando de evitar confusiones hasta donde fuese posible, el Congreso Constituyente decidió describir con gran detalle los derechos del conjunto que quería definir con precisión. Primero, el derecho a la propiedad del subsuelo lo restringió a la nación, que de esta manera obtuvo el control sobre los recursos naturales. Este derecho era absoluto y no podía perderse en ninguna circunstancia; sin embargo, conforme al texto original, la nación podía otorgar en concesión a los individuos cualesquiera de estos recursos, con lo que se creó un derecho restringido a la propiedad privada,51 si bien el Estado retuvo la facultad para dirigir el uso de los recursos naturales. Segundo, el Congreso Constituyente impuso límites a las personas con derecho a la propiedad.52 Los extranjeros estaban obligados a aceptar ser tratados como nacionales, y no podían poseer tierras o aguas en una franja de 100 kilómetros a lo largo de las fronteras o de 50 en las playas.53

El artículo 27 también debilitó el derecho a la seguridad al prometer el derecho a la tierra a los campesinos, como se establece al final del tercer párrafo: “Los pueblos, rancherías y comunidades que carezcan de tierras y aguas, o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su población, tendrán derecho a que se les dote de ellas, tomándolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequeña propiedad”.54

El poder del presidente

La ley otorga a la Presidencia, en cuanto vértice de las instituciones políticas, un alto grado de poder discrecional. Los poderes legales actuales del presidente son significativos cuando se comparan con los otorgados por las constituciones anteriores. Cline afirma: “No se puede confiar completamente en los textos constitucionales para entender el funcionamiento del gobierno mexicano, pero vale la pena hacer notar que la posición dominante que ocupan el presidente y el Poder Ejecutivo cuentan con una muy firme base constitucional”.55

El Congreso Constituyente quería impedir lo que ocurrió con la Constitución anterior, que otorgaba menos facultades al presidente con respecto al Congreso, lo cual había dado como resultado el control del Legislativo sobre el Ejecutivo, con el consiguiente riesgo de parálisis, o que el Ejecutivo violase constantemente la ley para poder gobernar, como en el caso de la dictadura porfirista.56

Una presidencia fuerte había sido una exigencia de Carranza. Ésta fue una de las pocas sugerencias de Carranza que respetó el Congreso Constituyente. Su objetivo original era fortalecer al presidente frente al Poder Legislativo. Sin embargo, toda vez que el Congreso incluyó atribuciones más amplias en áreas que Carranza no estaba solicitando, como fueron los casos de los artículos 27 y 123, se dotó al presidente de un enorme poder que le permitiría intervenir en la economía.57 Según el texto constitucional, la nación tiene el derecho de limitar la propiedad; ahora bien, el Estado era la organización política de la nación, pero a menudo se le identificaba con el gobierno y a éste con el presidente. Dado que el presidente está limitado a un periodo (primero de cuatro años y, después de 1934, de seis), su poder se institucionalizó cada vez más, lo cual marcó una gran diferencia con el régimen anterior a la Revolución.

Con todo, en el contexto de un presidente con una amplia base de poder, el alcance de los poderes legales que han sido descritos implica facultades reales también amplias. Formalmente, México es una democracia: tiene elecciones periódicas, un sistema de partidos y un presidente y un Congreso electos; sin embargo, aunque existe un pluralismo limitado, la sociedad estuvo administrada hasta hace muy poco de manera autoritaria por el gobierno y por el presidente, quien dirige el gobierno.58

Los campesinos, los trabajadores, otros sectores “populares” (que van de los burócratas y los conductores de taxi hasta los pobres urbanos, pasando por los vendedores callejeros) y, aunque de una manera diferente, hasta los empresarios estaban organizados verticalmente en un pacto corporativista que no fue sólo un sistema de representación de intereses sino, lo que era más importante, una manera de controlar a los sectores populares.59 Como se verá en el siguiente capítulo, el presidente ejercía un fuerte liderazgo sobre estas organizaciones, con excepción de los empresarios.

El presidente estaba a la cabeza de la clase política y, aunque se enfrentaba a ciertas restricciones, decidía sobre quiénes estarían a cargo de todas las posiciones importantes de la burocracia, incluso las menores. Él ha sido el líder del Partido Revolucionario Institucional (PRI), el partido oficial, y hasta 1994 podía decidir quién sería el candidato del partido a los puestos de elección, incluida la presidencia.60

Consecuentemente, por razones tanto legales como políticas, el presidente tuvo un gran poder discrecional sobre la administración de la economía en su conjunto, por lo cual los objetivos de su política y su capacidad administrativa son variables importantes para entender la economía mexicana del periodo en estudio.

Las modificaciones del sistema legal

Un estudio sobre los derechos de propiedad sería incompleto si no se analizara la manera en que pueden reformarse estos derechos. En México el órgano encargado de modificar la Constitución es la llamada Asamblea Constituyente Permanente, formada por dos tercios del Congreso federal y por cada una de las mayorías de los congresos estatales (artículo 135).

Aunque en este respecto la Constitución mexicana es similar a la de los Estados Unidos, el hecho de que el PRI, bajo el control del presidente, tuviese hasta 1988 más de dos tercios de los escaños del Legislativo y todos los de las legislaturas locales daba al presidente un poder enorme. Esta capacidad para reformar la Constitución ha sido un poderoso instrumento en manos de los presidentes e hizo posible imponer, al menos durante su sexenio respectivo, su propia versión de ciertos artículos de la Constitución. De 1917 a 1983 la Asamblea Constituyente Permanente se reunió 87 veces (14 de 1977 a 1983) y la Constitución fue reformada 300 veces en 83 de sus 136 artículos.61

No existe acuerdo respecto a si hay alguna parte de la Constitución mexicana que no pueda ser reformada; al menos su texto no lo dice en forma explícita. Por lo general, el gobierno ha aceptado la interpretación en el sentido de que no existe límite a la reforma constitucional, siempre y cuando sean respetadas las reglas apropiadas para hacerlo.62

El Ejecutivo no sólo ha podido controlar el proceso de modificación de la ley sino que también ha tenido influencia sobre el Poder Judicial, formalmente independiente, pero manipulable en los casos importantes, aunque no debe exagerarse la falta de autonomía del Poder Judicial. El presidente necesita contar con una fuerte voluntad política para defender su caso, porque los tribunales, incluida la Suprema Corte, han tenido la tendencia a reforzar los aspectos liberales de la Constitución y han detenido algunos actos que habrían afectado a los propietarios.63

Tal fue, en el decenio de 1920, por ejemplo, el caso de la reforma agraria, detenida por el Poder Judicial, si bien es cierto que entonces no fue defendida con energía por el gobierno federal. Cuando éste decidió seguir adelante con dicha reforma, con el propósito de evitar la acción judicial, que habría implicado un esfuerzo permanente para influir en los tribunales, el Ejecutivo reformó la Constitución y canceló el derecho al juicio de amparo en cuestiones relacionadas con la reforma agraria. En otras palabras, para evitar que fuese detenido por una interpretación liberal de la Constitución, el gobierno fortaleció los elementos más radicales de ésta.

Cuando el gobierno no tenía suficiente poder sobre el funcionamiento cotidiano del Poder Judicial, podía controlar al Legislativo y modificar la ley. Por lo demás, donde más debilitada está la autonomía del Poder Judicial ha sido en las decisiones más sensibles y delicadas. Así, tanto el Poder Judicial como el Legislativo fueron hasta hace muy poco manipulables en algún grado por el Ejecutivo en los casos importantes. Esta falta real de los demás poderes es una de las principales fuentes del poder autónomo del presidente, quien excede las amplias facultades discrecionales sancionadas por el marco legal.

LA LEGISLACIÓN SECUNDARIA

La facultad legal para definir los derechos de propiedad que se desprenden de la Constitución de 1917 no basta para entender la facultad legal del presidente para expropiar. También deben estudiarse algunas leyes secundarias. Los gobiernos posteriores a la Revolución habrían de legislar de manera más específica, con lo cual darían contenido a la facultad del Estado para modificar los derechos de propiedad. La Constitución de 1917 y las leyes específicas creadas con base en ella se interpretan en el marco de la tradición histórica que evolucionó después de la Revolución. A menudo, los gobiernos posteriores a ésta fueron más allá del espíritu más liberal del Congreso Constituyente, en particular durante el decenio “socialista” de 1930. Muchas de esas leyes fueron elaboradas en circunstancias políticas muy diferentes a las que habrían de venir más tarde. Después de 1940, los presidentes en turno perseguirían otros objetivos. Algunas de las leyes promulgadas en el decenio de 1930 nunca serían aplicadas; otras lo serían cuando el presidente en turno las necesitara para imponer limitaciones a los derechos de propiedad, aunque, en general, con diferentes propósitos a los originales. Sea lo que fuere, el gobierno contaba con una reserva legal de poder que tenía la facultad de usar en cualquier momento crítico. Además, aun durante las administraciones claramente marcadas por una actitud proempresarial, el gobierno siguió desarrollando un marco legal que incrementaba sus poderes para reducir los derechos de propiedad.64

La LE de 193665 y la LAEFME 195066 son dos de las más importantes en lo que respecta a los límites a los derechos de propiedad y buenos ejemplos de las amplias atribuciones con que cuenta el gobierno para definir los derechos de propiedad. Ambas leyes han sido empleadas como base legal en actos del Ejecutivo que han afectado negativa y significativamente a los propietarios.

La LE, promulgada por Cárdenas, otorgó al presidente una facultad discrecional amplia para declarar cuándo el interés público justificaba una expropiación. Por ejemplo, conforme a esta ley, una causa suficiente para expropiar la propiedad es lograr “la equitativa distribución de la riqueza acaparada o monopolizada con ventaja exclusiva de una o varias personas y con perjuicio de la colectividad en general, o de una clase en particular” (artículo 1, VIII). El Poder Ejecutivo deberá declarar cuándo se presenta este caso y la expropiación será procedente (artículo 2).

En 1936, en un estudio de la embajada de los Estados Unidos se afirmaba que la LE “podía ser interpretad[a] en forma tal, que haría posible prácticamente cualquier expropiación”.67 Para una organización empresarial, la Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio (Concanaco), la LE, así como la legislación agraria y laboral, dan al Ejecutivo “toda la fuerza jurídica para lanzarse contra el capitalismo”.68 Además, no sólo el Ejecutivo federal puede echar mano de la facultad para expropiar sino también los gobiernos estatales.69

Las expropiaciones importantes, con excepción de las relacionadas con la reforma agraria —que en cierto momento fue un elemento clave para incorporar políticamente a los campesinos—, hasta cierto punto han sido raras. Sin embargo, la facultad para expropiar dio al Ejecutivo el poder para buscar una política de desarrollo basada en el nacionalismo.70

De mayor importancia aún es el hecho de que la facultad para expropiar fue utilizada por el presidente en aquellos casos en que creyó que había un ataque desusado contra la capacidad del Estado mexicano para resolver cierto conflicto político. El gobierno utilizó los poderes legales que le otorga la LE en momentos en que percibió la existencia de un vacío legal y político grave. Las facultades para expropiar en momentos críticos fueron un instrumento político para la consolidación del Estado mexicano. Expropiando, el gobierno echó mano de una de sus reservas de poder: revocar los derechos de propiedad. Mediante ese acto de poder, el gobierno podía recuperar el control político, al menos a corto plazo, sobre un sector de la sociedad en particular: los propietarios afectados. Además, la expropiación era una señal significativa para todos los propietarios. Con la expropiación el presidente lograba desmantelar los grupos económicos considerados como una amenaza para el Estado, como fue el caso de las compañías petroleras en 1938.71 Las tres últimas ocasiones importantes en que fue empleada esta facultad fueron las expropiaciones de tierra en Sonora, al final de la administración de Luis Echeverría, la nacionalización de los bancos, en 1982, y la expropiación de terrenos urbanos después del terremoto de 1985.72

Aunque menos espectacular en sus efectos, la LAEFME también fue un importante instrumento en manos del Ejecutivo. Esa ley otorgaba a este último amplios poderes discrecionales para controlar los precios y sancionar a los transgresores. Los orígenes del control de precios pueden encontrarse en la época colonial, pero dicha ley otorgó al gobierno poderes legales muy extensos. Para la comunidad empresarial (con excepción de la progubernamental Cámara Nacional de la Industria de Transformación —Canacintra—), las atribuciones legales mencionadas por la ley no pueden justificarse en circunstancias normales, porque “limita fuertemente la libertad de comercio […y] la propiedad privada”.73

CONCLUSIÓN

El marco legal mexicano es tal que, hasta la fecha, en principio no existen obstáculos claros que impidan que los presidentes limiten o anulen los derechos de propiedad en lo futuro. A pesar de las características liberales incorporadas en la Constitución, la tradición novohispana y la concepción contemporánea de los derechos sociales son lo bastante fuertes como para debilitar legalmente la propiedad privada, uno de los derechos del hombre, según la tradición liberal anglosajona.

La Constitución mexicana no protege la propiedad privada en el mismo grado que la de los Estados Unidos. La facultad discrecional del presidente para determinar si la propiedad privada debe revertirse a su propietario original, la nación que representa, hace que el marco legal sea similar en cierta manera a las monarquías absolutistas de Europa. En la Europa absolutista, antes de las revoluciones burguesas y de la creación del concepto de los derechos naturales, el gobierno no tenía la obligación de proteger la propiedad privada, sino el derecho legal de revocarla.74

Según Francis Sejersted, “la principal distinción entre el imperio del Hombre y el imperio de la Ley fue la abolición de la arbitrariedad y, consecuentemente, la garantía de la predictibilidad y de ‘la justicia como una regularidad’”;75 pero, cuando, como en México, el imperio de la ley otorga demasiado poder discrecional al presidente, la distinción es confusa.

En México la ley otorga al presidente un amplio margen para imponer su voluntad. Este poder discrecional es parte de las reglas del juego. Cuando es posible alterar los derechos de propiedad como resultado del poder discrecional del gobierno, se debilita la seguridad y los propietarios se ven más fácilmente sujetos al control de la autoridad.

Con todo, las instituciones políticas mexicanas son diferentes a las monarquías absolutistas de Europa. En la ley existe una tensión entre los elementos liberales clásicos más estatistas. Aunque limitada, hay cierta seguridad para los propietarios. Además, la discrecionalidad para limitar los derechos de propiedad ha sido empleada en muchos casos para modernizar el país, contra los deseos de un grupo de propietarios, es cierto, pero en favor de otro grupo; a saber, el de los industriales.

La Constitución mexicana permite al presidente una amplia capacidad potencial para limitar la propiedad. Aun cuando se aplique raramente, una disposición legal específica puede servir como reserva de poder legítima del gobierno en los momentos críticos. La Constitución ha desempeñado un importante papel legitimador y, ceteris paribus, ha permitido que ciertas políticas sean menos difíciles de lo que serían en presencia de una ley que no las avalara.

Aunque la ley es flexible y otorga una amplia discresionalidad al presidente, tuvo un papel legitimador que no podía ser desempeñado por un poder arbitrario sujeto únicamente a la voluntad del soberano. El Estado mexicano siempre ha hecho esfuerzos por demostrar la legalidad de sus actos; y los amplios poderes legales discrecionales con que cuenta el presidente lo han hecho posible en los casos más importantes. Aunque el poder presidencial haya sido muy discrecional, el hecho de que tuviera cierto sustento legal proporcionaba un grado de estabilidad que no sería posible si se careciera de instituciones formales.

Como resultado de la concepción de propiedad del artículo 27, la separación ideal entre las esferas económica y política de la teoría constitucional moderna no ha sido clara.76 En México, el gobierno posee el poder formal para definir, por razones políticas o económicas, el contenido del conjunto de derechos que confirma la propiedad. Los límites al gobierno no son claramente legales; provienen ante todo del objetivo gubernamental de fomentar el desarrollo. Este objetivo ha entrañado que, aunque en un plano abstracto la ley otorga al presidente la facultad autónoma potencial para limitar los derechos de propiedad, en la práctica esta facultad ha sido empleada sobre todo para beneficiar a un grupo específico de propietarios: el grueso de los empresarios.

Un marco legal que otorga demasiado poder discrecional sería insostenible si no existieran reglas informales. La manera en que fueron aplicadas en la práctica las reglas formales abstractas de la Constitución, a menudo mediante decretos administrativos o en arreglos informales, es el tema del capítulo siguiente. En él se analiza cómo se empleó la facultad discrecional del presidente para definir los derechos de propiedad de una manera “amigable” con el propósito de fomentar la industrialización, y los efectos que ello tuvo en la relación entre el gobierno y los empresarios. En ese capítulo se hará ver que la falta de garantías legales a los derechos de propiedad fue compensada a los empresarios con protección de las reglas del mercado, lo que les permitía ganancias altas y estables.

APÉNDICE: EL JUICIO DE AMPARO

El juicio de amparo es una protección contra un acto del Poder Ejecutivo, que se presume contrario a la Constitución.77 Se limita exclusivamente a proteger al quejoso sin hacer ninguna observación general sobre los actos que motivaron la solicitud de amparo, y otorga la protección legal únicamente a aquellos que lo interponen. Aun cuando el mismo acto que sea declarado contrario a la Constitución afecte de igual manera a otro ciudadano, si este otro ciudadano no interpone un amparo, se puede aplicar la ley en su contra. A esta limitación se le conoce como la doctrina Otero.

Un amparo no puede interponerse contra una ley cuando es aprobada por el Congreso, aun cuando alguien la considere contraria a la Constitución, sino únicamente hasta que la ley sea aplicada y afecte los intereses de un individuo en particular. Después del primer acto administrativo, se puede interponer un amparo con base en la manera en que la supuesta ley inconstitucional afecta al quejoso. Aunque, debido a un amparo, una ley sea declarada contraria a la Constitución, ello no entraña que la ley sea derogada, sino meramente que ya no es aplicable al quejoso; cualquier otro individuo afectado tiene que buscar la protección mediante otro juicio de amparo, lo cual hace que todo el proceso sea muy costoso para los ciudadanos.

El amparo no procede en ciertas materias, como, por ejemplo, la expropiación de tierras en favor de los ejidos (a menos que el propietario posea un certificado de inafectabilidad agraria por el uso que da a la tierra, esto es, la cría de ganado), las resoluciones que cancelan la autorización para impartir educación privada, o todo acto de naturaleza político-electoral que no afecte otros derechos básicos.

Una vez que un juez determina que existen bases para estudiar el amparo, emite una suspensión provisional, lo cual significa que se mantiene el statu quo hasta que el juez acepte o rechace la validez del amparo. Si éste es procedente, debe ser restablecido el statu quo ante; si no, ello significa el reconocimiento de que no se violó la Constitución y de que el Poder Ejecutivo puede seguir adelante con sus actos. Existe, no obstante, una tercera posibilidad: cuando hay obstáculos materiales o legales que imposibilitan examinar a profundidad la materia de la controversia, el juez puede decidir si sobresee el amparo, lo cual, en la práctica, implica que el Poder Ejecutivo puede seguir adelante con sus actos.