VIII. Pasados y futuros de la democracia

El Banco Mundial ha descubierto la democracia. O al menos ha descubierto que la democracia puede promover el crecimiento económico. El banco encabezó hace tiempo el Consenso de Washington, la creencia de que la integración de las economías pobres en los mercados mundiales resolvería rápidamente sus problemas económicos y sociales. El consenso requería disciplina fiscal, inversión pública en infraestructuras y liberalización del comercio, pero no se aproximaba a la democracia más que para pedir seguridad legal para los derechos de propiedad. En los últimos años, sin embargo, el banco ha adoptado cada vez más la perspectiva defendida por los economistas institucionales: que los mercados efectivos requieren amplias infraestructuras sociales y políticas (véase, por ejemplo, North, 2005). Los títulos del influyente World Development Report del Banco Mundial han tenido una interesante evolución. Tal como se enuncia en el cuadro 8.1, han pasado de un fuerte énfasis sobre los mercados, la inversión y el desarrollo, a una creciente implicación en las causas y consecuencias institucionales del crecimiento económico. El Estado aparece en un título ya en 1997, pero las causas, consecuencias e instituciones han cobrado una importancia cada vez mayor a partir de entonces. Incluso la pobreza hace su aparición de 2000 a 2001.

El informe sobre desarrollo de 2006, titulado Equality and Development^[7], introduce el interés directo por la democratización. La verdad es que en el prólogo del presidente del banco, Paul Wolfowitz, se evitan las palabras democracia y democratización. En su lugar, se destacan dos principios:

El primero es la igualdad de oportunidades: los logros de la vida de una persona deberían estar determinados en primer lugar por sus talentos y esfuerzos, más que predeterminados por circunstancias tales como la raza, el género, las condiciones familiares y sociales, o el país de nacimiento. El segundo principio es la elusión de privaciones en los resultados, especialmente en los niveles de salud, educación y consumo (Banco Mundial, 2006, p. XI).

De esta forma, Wolfowitz aboga por la amplitud e igualdad de oportunidades en el bienestar, si bien no especifica la consulta amplia, igual, protegida y mutuamente vinculante que constituye la democracia a efectos de este libro. Con todo, el texto del informe de 2006 incluye descripciones explícitas y el visto bueno a la democratización y la democracia en Kerala (India), Porto Alegre (Brasil) y España. En el caso de España, concede que la estabilización económica de Franco y el plan de liberalización de 1959 estimularon el crecimiento económico, pero en términos generales argumenta que existe una estrecha correspondencia entre democratización, expansión económica, redistribución e igualdad:

Después de la muerte de Franco en 1975, el rey Juan Carlos se convirtió en el jefe del Estado español. De inmediato activó un proceso de cambio político. Empleando los mecanismos legales, puso al frente a la generación tecnocrática que había reformado la economía a principios de los años sesenta, así como, apuntando hacia un amplio apoyo popular para la democracia, se aseguró el consenso de las viejas Cortes^[8] franquistas a fin de instaurar un parlamento verdaderamente democrático elegido mediante elecciones directas y competitivas (Banco Mundial, 2006, p. 106).

El Banco Mundial trunca, en suma, una historia compleja, pero la recoge básicamente de forma correcta. El capítulo 6 ha mostrado cómo los cambios tempranos en las relaciones entre la política pública y las redes de confianza, la desigualdad de categoría y los centros de poder autónomos clarificaron el camino para las drásticas reformas de 1975 a 1981. El informe del Banco Mundial sobre España niega estas primeras transformaciones. Por otra parte, va más allá que el capítulo 6 en su reivindicación de los beneficios de la democratización. Aboga incluso por la democratización como base para un desarrollo económico sano que incluye la igualdad. Tras un largo periodo en el cual algunos de los líderes mundiales pensaron que el desarrollo económico podría y debería preceder cualquier paso hacia la democracia, los potentados internacionales han llegado a la idea de que la democracia ofrece un complemento deseable —o incluso un prerrequisito— para un crecimiento económico sostenible de por vida.

En capítulos anteriores de este libro no hemos atendido seriamente al impacto de la democratización sobre el desarrollo económico. No obstante, nos hemos fijado seriamente en los procesos que causan la democratización y la desdemocratización. El argumento como un todo comenzó desgranando cuidadosamente las herramientas conceptuales para la descripción y explicación de la democracia, la democratización y la desdemocratización. Con estas herramientas a mano, se acometió el impacto de tres procesos fundamentales: primero, la integración de las redes de confianza interpersonales en la política pública; segundo, la disociación de política pública y desigualdad de categoría; y, tercero, la reducción de los centros de poder coercitivos autónomos, con las consecuencias de aumento de influencia de la gente corriente sobre la política pública y el control creciente de ésta sobre las intervenciones del Estado.

Cada uno de los tres procesos ocupó un único capítulo. En conjunto forman los argumentos centrales del libro:

1. La integración de las redes de confianza, la disociación de política pública y desigualdad de categoría y la reducción de los centros de poder autónomos se combinan para producir la democratización, que no tendría lugar en su ausencia.
2. La inversión de cualquiera de estos procesos desdemocratizaría los regímenes.

Un capítulo más (el capítulo 7) ha empleado las experiencias de Venezuela e Irlanda, así como otros regímenes, para ilustrar cómo los tres procesos principales de democratización generan trayectorias de régimen alternativas, las cuales varían como una función de la fortaleza del Estado en los diferentes escenarios de democratización y desdemocratización. Este capítulo final, menos ambicioso, comienza con un breve recordatorio acerca de cómo las influencias externas y los shocks (tanto externos como internos) afectan al ritmo y al carácter de la democratización en todo el mundo. Sigue con un repaso más exhaustivo de las respuestas tentativas a las principales cuestiones que conciernen a la democratización y a la desdemocratización expuestas a lo largo de este libro. Se cierra con una rápida conclusión en torno a cómo derivar de las enseñanzas del libro predicciones sobre los posibles futuros de la democracia.

Cambio y variación en los regímenes

A nuestros efectos, un régimen es democrático en la medida en que las relaciones políticas entre el Estado y sus ciudadanos se caractericen por la consulta amplia, igual, protegida y mutuamente vinculante. De acuerdo con esto, la democratización consiste en un desplazamiento del régimen hacia este tipo de consulta, y la desdemocratización de un régimen, en un desplazamiento que se aleja de ella. A lo largo de los siete capítulos precedentes hemos dado testimonio de numerosos desplazamientos en ambos sentidos. En rigor, las historias y observaciones contemporáneas en estos capítulos enseñan dos lecciones relacionadas y fundamentales: en primer lugar, que incluso democracias estables como la India fluctúan constantemente entre mayor y menor democracia; y, en segundo lugar, que en el mundo contemporáneo, como en el pasado, la desdemocratización ocurre casi tan frecuentemente como la democratización. La democracia siempre corre el riesgo de la escasa participación, de nuevas formas de desigualdad política, de la disminución de la protección y del alejamiento de la consulta mutuamente vinculante.

Con todo, desde el siglo XVIII, la democratización sustantiva de un régimen u otro ha pasado de ser un suceso extraño a algo frecuente. A lo largo de este extenso recorrido, cada vez han ido apareciendo más procesos de democratización sustantiva, sobre todo después de la Segunda Guerra Mundial. En lugar de una continua curva ascendente, la democratización ha llegado, por lo general, a rachas. La descolonización generalizada de los años sesenta y la transformación democrática de aproximadamente la mitad de los Estados sucesores de la Unión Soviética, después de que la URSS se desintegrara, ofrecen los ejemplos más espectaculares de la posguerra. Ambas ráfagas precedieron a numerosos casos de desdemocratización, por dos razones: una profunda, otra banal.

En primer lugar, la razón profunda: a pesar de su propensión personal a la autocracia, los nuevos gobernantes de las antiguas colonias de Europa y de los Estados postsoviéticos no tuvieron muchas posibilidades de poner en marcha sus regímenes con una fanfarria de formas democráticas. De otro modo, se habrían arriesgado a un derrocamiento por parte de su propio pueblo o al rechazo internacional. El autócrata bielorruso Lukashenko, después de todo, llegó al poder como un reformista democrático elegido de forma popular. En segundo lugar, la razón banal: cuantos más regímenes democráticos existen, más regímenes corren el riesgo de desdemocratizarse. Freedom House contabilizó como libres (es decir, algo más que meras democracias electorales formales) a 44 de los 151 países del mundo (el 29 por 100) en 1973, si bien para 2003 el número había crecido hasta 88 de 192 (el 46 por 100) (Piano y Puddington, 2004, p. 5). El número de regímenes en riesgo de una seria desdemocratización se duplicó entre 1973 y 2003.

La multiplicación de las democracias, ya sea parcial o bastante amplia, ha servido como demostración para los regímenes y para promotores exteriores de la democratización tales como las Naciones Unidas o el National Endowment for Democracy (NED), que recibe un sustantivo apoyo del gobierno de los Estados Unidos. Los líderes de la descolonización sabían qué formas de gobierno les conseguirían el apoyo de las Naciones Unidas, y los promotores más recientes de la democracia han creado parámetros para los tipos de régimen que certificarán y recompensarán. La web del NED declara que:

El fondo se guía por la creencia de que la libertad es una aspiración humana universal que puede realizarse mediante el desarrollo de instituciones, procedimientos y valores democráticos. Llevado por una junta de directores independientes y no partidistas, el NED ofrece cientos de ayudas cada año para apoyar a los grupos prodemocráticos de África, Asia, Europa Central y Oriental, Eurasia, América Latina y Oriente Medio (NED, 2006).

En Venezuela, por ejemplo, el NED informa que ha otorgado ayudas desde 1993 (el año de la moción contra el presidente Carlos Andrés Pérez por corrupción y el año siguiente a los dos intentos de golpe de Hugo Chávez) para apoyar a organizaciones que promueven la libertad de prensa, los derechos humanos, la educación cívica y sindicatos independientes, todas ellas amenazadas por la autocracia del petróleo de Chávez. En 2003, también destinó 53.400 dólares americanos a la ONG venezolana Súmate para apoyar el seguimiento del referéndum fallido sobre el gobierno de Chávez. (De hecho, en 2006, el gobierno de Chávez persiguió a Súmate por su obtención de fondos americanos para apoyar la implicación de la ONG en las elecciones venezolanas). Al igual que otras agencias de promoción de la democracia, el NED interviene directamente en la democratización con claras ideas acerca de lo que la haría funcionar.

Sin embargo, los efectos de las manifestaciones y el apoyo externo siempre han tenido que hacer frente a serias limitaciones. Pueden afectar a los procedimientos, a las formas organizativas y a las fórmulas constitucionales de consulta democrática, pero pueden no producir las transformaciones sociales de las que la democratización depende finalmente. Por sí mismas, no pueden integrar las redes de confianza en la política pública, separar la política pública de la desigualdad de categoría o reducir la influencia de los centros de poder autónomos sobre la política pública y el Estado. Las formas nominalmente democráticas de Kazajstán, Bielorrusia o Venezuela no brindan una consulta amplia, igual, protegida y mutuamente vinculante entre ciudadanos y Estados. Las instituciones formalmente democráticas no son suficientes para producir o mantener la democracia.

Al observar con mayor atención a Uzbekistán, Kirguistán y Tayikistán, Kathleen Collins introduce una fuerte nota de advertencia para cualquier análisis sobre efectos exteriores. Señala que, en torno a 1993, Kirguistán se había convertido en el modelo occidental favorito de democratización postsoviética:

Los legisladores y jueces kirguisos volaron a Washington DC para entrenarse en los principios democráticos, el Estado de derecho y la economía de mercado. Donde la sociedad civil había sido prácticamente inexistente, proliferaron repentinamente las organizaciones no gubernamentales para defender los derechos humanos, apoyar a las mujeres en los negocios, desarrollar una prensa libre e incluso crear una red de la Ruta de la Seda. La juventud kirguisa vio Dinastía en televisión, escuchó a Bruce Springsteen, vistieron camisetas con la bandera americana e incluso estudiaron en Georgetown, la Universidad de Indiana, y en Notre Dame. Estos cambios no sólo fueron extraños al comunismo, sino a la cultura asiática e islámica de la región. La globalización del capitalismo y la democracia parecían estar en su cúspide (Collins, 2006, p. 4).

A pesar de ello, hubo unas elecciones competitivas manipuladas, los administradores ex soviéticos permanecieron en el poder y (al igual que en Kazajstán) la política de clanes finalmente mermó cualquier pretensión seria de democracia. En estos casos, los vínculos entre clanes permeaban la política pública, ya que las redes de confianza de los clanes excluidos perdieron sus frágiles conexiones con la política pública.

En Asia Central, como en cualquier otra parte, la capacidad estatal también cuenta y responde muy poco a los efectos de las manifestaciones. Los regímenes en la trayectoria de un Estado fuerte implementan los cambios más efectivamente de arriba abajo, pero también confieren a los gobernantes los medios e incentivos para resistir asaltos indeseados al poder. Las trayectorias a la democracia del Estado débil se enfrentan a los problemas opuestos: poca capacidad central para iniciar el cambio y mucha competitividad de quienes poseen poder fuera del Estado. Este libro empezó con la comparación entre el Estado fuerte Kazajstán y el Estado débil Jamaica, gobernado el primero por una codiciosa familia a pesar de su constitución formalmente democrática, y el segundo acosado por los enfrentamientos entre traficantes de drogas y pequeños señores de la guerra.

Los principales shocks que nos hemos encontrado en el curso de este libro —la conquista, la colonización, las revoluciones, los enfrentamientos internos y la versión particular de éstos llamada guerra civil— no han causado de por sí la democratización ni la desdemocratización. Pero han acelerado de forma regular los procesos que producen democratización y desdemocratización: la integración de las redes de confianza, la separación de la desigualdad de categoría, la disolución de los centros de poder autónomos y sus inversiones desdemocratizadoras. Los análisis de Francia, España y Venezuela en el libro identifican shocks en abundancia. Estos análisis son ilustrativos a efectos de mostrar cómo tales shocks aceleran los procesos democratizadores básicos o sus inversos en cada episodio.

Recompensas

El capítulo 3 enunciaba un número de cuestiones resultantes relativas a la democratización y desdemocratización cuyas respuestas podrían aumentar de manera significativa nuestra comprensión del tema. Permítasenos regresar a estas cuestiones a modo de breve revisión del tipo de respuestas que sugiere este libro.

1. ¿En qué maneras ofrecen un modelo para formas más amplias de democracia las instituciones democráticas truncadas de las ciudades-Estado, las bandas armadas, las comunidades campesinas, las oligarquías mercantiles, las sectas religiosas y los movimientos revolucionarios? Dada su disponibilidad, ¿por qué nunca llegaron a ser modelos directos para la democracia a escala nacional?

Considérense las vívidas imágenes de la consulta democrática a pequeña escala que hemos encontrado con anterioridad al siglo XIX: las reuniones de montañeses suizos en las plazas de las ciudades para votar en voz alta sobre asuntos públicos, los comerciantes holandeses llenando los consejos para gobernar los asuntos municipales, las comunidades religiosas instaurando la igualdad radical entre sus miembros. Estas formas a menudo han sobrevivido a nivel local, pero ninguna de ellas se ha convertido en un modelo directo para los Estados nacionales. Los procedimientos y formas organizativas tales como las elecciones, los referéndums y los cuerpos legislativos se convirtieron en parte del aparato de Estado en algunos regímenes. Sin embargo, las principales formas de Estados nacionales democráticos surgieron, en realidad, de los verdaderos procesos mediante los cuales estos Estados adquirieron sus medios de gobierno: cómo producen fuerzas militares, cómo recaudan impuestos, cómo derrotan a sus rivales internos y cómo negocian con aquellos que disponen de poder y a quienes no pueden derrotar.

Quizá el ejemplo más drástico procede de un caso que no hemos tenido en suficiente consideración: Gran Bretaña. Allí el poder de conceder impuestos del Parlamento (durante siglos, la representación exclusiva de los grandes magnates) amplió su centralidad en la política británica a medida que Gran Bretaña se implicó en guerras cada vez más caras durante el siglo XVIII (Brewer, 1989; Stone, 1994; Tilly, 1995). Cuando el Parlamento asumió el poder de la Corona, los británicos no representados dirigieron crecientemente sus demandas tanto a los miembros individuales como al Parlamento en su conjunto, las elecciones parlamentarias se convirtieron en ocasiones para la expresión de las preferencias populares para quienes estaban privados de derechos civiles, y los miembros disidentes del Parlamento buscaron un respaldo no parlamentario cada vez mayor a los programas que favorecían (Tilly, 1997).

De una manera paralela, las crisis fiscales de Francia a finales del siglo XVIII requirieron la consulta real a los estados provinciales soberanos y a asambleas relativamente inútiles improvisadas por la Corona durante los años ochenta. Esta consulta bloqueó al régimen en la negociación con instituciones semirrepresentativas nacionales. La Revolución francesa se apropió de este modelo más que de las formas oligárquicas predominantes en los municipios franceses. De manera semejante, la Revolución americana de los años sesenta a setenta del siglo XVIII y las revoluciones holandesas de los años ochenta a noventa del mismo siglo bloquearon bajo formas nacionales la negociación entre los legislativos y ejecutivos como forma de gobierno. De esta dinámica de luchas nacionales resultó una consulta relativamente amplia, igual, protegida y mutuamente vinculante a escala nacional. Pero sólo en una retrospectiva tendenciosa podemos imaginar que unos democratizadores conscientes pusieron tales instituciones en marcha.

2. ¿Por qué se dirigió Europa occidental hacia la democracia, seguida de cerca por las Américas?

Obtener respuestas definitivas a esta apremiante cuestión histórica nos llevaría otro libro —uno mucho más explícitamente comparativo a escalas nacional y continental que este mismo—. Con todo, en la relación de las economías y los regímenes políticos atlánticos durante la primera fase de la democratización mundial se identifican dos grandes series de causas relacionadas y plausibles. En primer lugar, la interdependencia económica y política dentro de la región atlántica promovió una amplia adopción de enfoques estatales sobre el gobierno que a largo plazo aumentó la susceptibilidad de los regímenes tanto para democratizarse como para desdemocratizarse. No se adoptaron formas democráticas como tales, sino que más bien se establecieron formas de negociación con los ciudadanos y rivales que tenían poder y operaban ya en cualquier otra parte. Por ejemplo, los acreedores extranjeros insistieron en sistemas fiscales que sostuvieran la concesión de préstamos a cuenta del Estado y estabilizaran el ambiente para las inversiones.

Las influencias internacionales no se acabaron ahí. Los regímenes de América Latina, por ejemplo, adoptaron regularmente sistemas de elaboración de políticas públicas a partir del modelo español o (en origen) francés, con fuerzas de policía urbanas (la Sûreté francesa), característicamente bajo el control como mínimo parcial de ministros civiles, y fuerzas que patrullaban carreteras y áreas rurales (la Gendarmerie francesa), casi siempre subordinadas al ejército nacional. Una clara disciplina fiscal, la elaboración uniforme de las políticas públicas y otros parecidos estatales promovidos por la interdependencia internacional no extendieron las instituciones democráticas directamente de un régimen a otro. Pero aumentaron la semejanza de las condiciones políticas entre regímenes conectados.

Para ser exactos, esta interdependencia promovió una serie de fuertes efectos:

• La imposición de sistemas administrativos y fiscales uniformes.
• La creación de legislaturas nacionales nominalmente representativas para autorizar los requerimientos estatales a la ciudadanía.
• La subordinación de las fuerzas militares a las políticas públicas nacionales, incluida la dirección de las guerras internacionales.
• La nacionalización de los sistemas de provisión y redistribución social.

En suma, los cursos de transformación estatal interdependientes y similares a grandes trazos contribuyeron a provocar los procesos básicos que promueven la democracia: la integración de las redes de confianza, la separación de la desigualdad de categoría y el control de los centros autónomos de poder coercitivo. En conjunto, la negociación ciudadano-Estado sobre los medios de gobierno aumentó la susceptibilidad de estos regímenes tanto para democratizarse como para desdemocratizarse.

En segundo lugar, las denominadas revoluciones democráticas del siglo XVIII crearon modelos de resolución estatal de los intrincados problemas de los regímenes de gobierno en los cuales la participación de los ciudadanos en la política pública —democrática o no— se hacía esencial para la actividad del Estado en general. Los ejércitos nacionales de ciudadanos, los sistemas generalizados de elaboración de políticas, las legislaturas nominalmente representativas, la tolerancia (e incluso promoción) de asociaciones que supuestamente hablaban en nombre de los ciudadanos, la formación de una prensa nacional (aun cuando estuviese controlada) y la creación de agencias dedicadas al seguimiento de las demandas de los ciudadanos por medio de peticiones, delegaciones, cartas y declaraciones públicas (inicialmente dentro de las legislaturas) no se combinaron a todos los efectos para garantizar la democracia, sino para hacer los regímenes más susceptibles tanto de democratizarse como de desdemocratizarse.

3. ¿Cómo se desplazaron (y se desplazan) países como Francia desde la absoluta inmunidad ante las instituciones nacionales democráticas hacia los frecuentes cambios entre democratización y desdemocratización?

En la medida en que mis respuestas a las preguntas 1 y 2 sean válidas, también contestan a la tercera cuestión. Francia, tal como se ha documentado en el capítulo 2, hizo una rápida y crítica transición con la Revolución de 1789 a 1799. Antes de ese momento el régimen apenas era susceptible de democratizarse o desdemocratizarse. Por decirlo de manera diferente a mis formulaciones anteriores, la creciente actividad estatal condujo a cada vez más ciudadanos a participar en los esfuerzos coordinados del Estado que ampliaron la política pública. De forma inevitable, las actividades coordinadas por el Estado favorecieron unos intereses organizados por encima de otros —por ejemplo, los de los comerciantes sobre los de los propietarios de la tierra— lo que, casi inevitablemente, provocó conflictos entre ellos y trasladó esos conflictos a la política pública, ampliando con ello la política pública todavía más.

La ampliación de la política pública hizo entonces a los regímenes más susceptibles de ensanchar, igualar, proteger y hacer más definitivo cuanto sucedía a la consulta mutuamente vinculante —así como la inversión de tendencia de cada uno de estos cambios—. Las inversiones de tendencia todavía podían ocurrir en la medida en que las elites protegiesen sus redes de confianza de la completa integración en la política pública, adquiriesen control sobre sus propios segmentos del Estado y/o retuviesen bases de poder coercitivo al margen de la política pública. Desde el golpe de Gómez de 1905 hasta los años inmediatamente anteriores a la llegada al poder de Chávez, los repetidos ciclos de desdemocratización de Venezuela resultaron de una o más de estas inversiones de tendencia.

A la inversa, en la medida en que las elites llegaron a depender del Estado y de la política pública para sus propios programas de autorreproducción y engrandecimiento, su capacidad para precipitar la desdemocratización mediante la retirada de la política pública disminuyó. Incluso las elites blancas de Sudáfrica se encontraron encerradas en un régimen dominado por el CNA después de 1995. Así, régimen a régimen, tanto la democratización como la desdemocratización se hicieron más probables que nunca.

4. ¿Por qué, en general, las olas de desdemocratización tuvieron (y tienen) lugar, en general, más rápidamente que las olas de democratización?

Dicho del modo más sencillo, la desdemocratización tiene lugar principalmente como consecuencia de la retirada de cualquier consulta mutuamente vinculante por parte de poderosos y privilegiados actores políticos, allí donde la democratización depende de integrar un amplio número de gente corriente en la consulta. En términos más complejos, las elites poderosas y privilegiadas, tales como los grandes terratenientes, los industriales, los financieros y los profesionales, disponen de medios e incentivos mucho mayores que la gente corriente para escapar o subvertir los acuerdos democráticos tan pronto como dichos acuerdos se vuelven en su contra. Una vez que han integrado sus vidas y opciones de vida en los regímenes democráticos, la gente corriente sólo puede separar sus redes de confianza de la política pública con gran dificultad y con mayor dificultad aún insertar las desigualdades de categoría en la política pública o crear de nuevo centros autónomos de poder coercitivo. Quienes ya son ricos y poderosos pueden retirar mucho más fácilmente sus redes de confianza, instaurar desigualdades y crear centros de poder autónomos. Si bien los movimientos de desdemocratización autoritaria que se multiplicaron en Europa tras la Primera Guerra Mundial, por ejemplo, obtuvieron un sustantivo respaldo popular, en términos generales se alinearon con las elites privilegiadas contra los trabajadores organizados y los partidos políticos que se declaraban representantes de los trabajadores en su conjunto.

Una vez más, hasta que el ejército argentino (sobornado con amnistías y contratos blindados) aceptó la subordinación definitiva al control civil durante los años ochenta, los oficiales disidentes normalmente pudieron encontrar aliados entre los terratenientes, industriales y financieros cada vez que usaron la fuerza para romper la integración semidemocrática que las elites argentinas habían hecho con el grueso de la población nacional. A pesar de su populismo posterior, después de todo, el coronel Perón se hizo presidente en 1946 porque el ejército apoyó su candidatura.

5. ¿Cómo explicamos las asimétricas pautas de apoyo a favor de (e implicación en) la democratización y la desdemocratización?

Aquí debemos desempaquetar los términos cajón de sastre elites y gente corriente. Por elites, nos referimos sencillamente a redes conectadas de gente que ejercen un control sobre recursos sustantivos, incluida la fuerza de trabajo de otra gente. Bajo el encabezamiento gente corriente nos queremos decir otra cosa que redes conectadas de gente —trabajadores, campesinos, comunidades locales y demás— que carecen de control sobre recursos sustantivos, incluida la fuerza de trabajo de otros. Hablando en términos generales, las elites encuentran costosa la democratización en tanto en cuanto pertenecen a las clases gobernantes habituales. En ningún régimen mayor que una ciudad-Estado pertenecen todas las elites, así definidas, a la coalición gobernante. Quienes pertenecen a ella negocian con el Estado que les asegura sus recursos y fuerza de trabajo. En la medida en que no buscan dirigir por sí mismas el Estado, encajan mejor en regímenes no democráticos. En ellos, no necesitan competir por su propia supervivencia con otras elites, ni siquiera con fracciones organizadas de las clases subordinadas.

En los regímenes no democráticos, las elites excluidas encuentran incentivos para formar coaliciones con la gente corriente y, por ende, para respaldar la ampliación, igualación y protección de la consulta mutuamente vinculante: la democratización. Dentro de los regímenes que ya son democráticos opera otra versión de la misma lógica. Las elites integradas deben negociar la protección y la supervivencia de su control sobre los recursos, incluida la fuerza de trabajo. Esto los coloca en competición con el Estado y con otras elites. Deben negociar no sólo con el Estado sino también con otras elites y con fracciones organizadas.

La gente corriente, por el contrario, hace una fuerte inversión en los derechos y beneficios respaldados por el Estado (por más precarios que éstos sean) que se disolverían y se disuelven con la desdemocratización. Adquieren el derecho a organizarse, a recibir compensaciones por las penurias, a recibir pensiones y mucho más. Recuérdese tan sólo cuánto costó la victoria militar de Franco a los trabajadores españoles mientras beneficiaba a los terratenientes, a las elites católicas, a los líderes militares y a la vieja burguesía.

6. ¿Por qué la democratización suele ocurrir por ciclos, en lugar de por separado y al ritmo particular de cada régimen?

La respuesta obvia suele ser errónea: que la democracia es una moda pasajera o un modelo organizativo que se difunde por dispositivos receptivos como si fuera un estilo musical o una política pública. Tal como muestran las historias exploradas en este volumen, otros dos factores merecen mucha más atención: los procesos sociales de fondo que promueven la democratización a largo plazo y las agencias externas que ejercen presión sobre los regímenes para que se democraticen.

Los procesos sociales de fondo que constituyen las posibilidades de democratización y desdemocratización interactúan internacionalmente. Considérese algunos de los mecanismos específicos que alimentan nuestros tres procesos democratizadores fundamentales —la integración de redes de confianza, la separación de la desigualdad de categoría y la disolución de los centros de poder coercitivo autónomos:

La integración de las redes de confianza en la política pública

• La desintegración de las redes de confianza segregadas existentes (por ejemplo, la descomposición de la capacidad de los patronos para proveer a sus clientes con bienes y protección retira a los clientes de los vínculos clientelares).
• La expansión de las categorías de población que carecen de acceso a redes de confianza efectivas para sus principales empresas de riesgo a largo plazo (por ejemplo, el crecimiento del número de jornaleros sin tierra en las regiones agrarias aumenta la población sin redes clientelares y/o de ayuda mutua).
• La aparición de nuevas oportunidades de riesgo a largo plazo y de amenazas a las que las redes de confianza existentes no pueden hacer frente (por ejemplo, un aumento sustancial de la guerra, el hambre, las epidemias y/o el bandidaje desbordan visiblemente la capacidad protectora de los patronos, las diásporas y los grupos de solidaridad locales).
• La creación de garantías externas para los cometidos gubernamentales (por ejemplo, la conquista de gobiernos en ruinas por una fuerza de ocupación comprometida con la reconstrucción ofrece respaldo a la protección del gobierno frente a los predadores).
• El aumento de los recursos gubernamentales para la reducción de riesgo y/o compensación de pérdidas (por ejemplo, la creación de seguros contra catástrofes respaldados por el gobierno conduce a los ciudadanos a colaborar con los agentes gubernamentales y los actores políticos establecidos).

La separación de la desigualdad de categoría y la política pública

• La igualación de ventajas y/o bienestar transversal a las categorías dentro del conjunto de la población (por ejemplo, un aumento de la demanda de productos agrícolas expande al campesinado medio).
• La reducción o contención estatal de la fuerza armada bajo control privado (por ejemplo, el desmantelamiento de los ejércitos personales de magnates debilita el control nobiliar sobre los comunes, disminuyéndose con ello la capacidad de los nobles para traducir directamente las diferencias noble-común en la política pública).
• La adopción de dispositivos procedimentales que separan la política pública de las desigualdades de categoría (por ejemplo, el voto secreto, el pago de funcionarios y el acceso libre e igual de los candidatos a los medios impulsan la formación de coaliciones transversales a las categorías).
• Los aumentos generalizados de participación política, derechos o deberes que atraviesan las categorías sociales (por ejemplo, la anexión de territorios socialmente heterogéneos promueve una política mixta en términos de categoría).

La disolución de los centros de poder coercitivo autónomos con el consiguiente aumento de la influencia popular sobre la política pública y el control de las intervenciones estatales por la política pública.

• La expansión de las actividades estatales para las cuales los recursos necesarios sólo están disponibles mediante la negociación con los ciudadanos (por ejemplo, un Estado en guerra crea un ejército de masas nacional por medio del reclutamiento obligatorio).
• La imposición de estructuras y prácticas gubernamentales uniformes por medio de la jurisdicción estatal (por ejemplo, la creación de impuestos uniformes de alcance nacional aumenta la probabilidad de igualdad, visibilidad y conformidad).

En gran parte de los casos, cada uno de estos factores actúa por medio de la interacción internacional entre regímenes. Muchas de estas interacciones suceden simultáneamente por medio de flujos culturales, políticos y económicos entre regímenes. Recuérdese, por ejemplo, cómo los Estados Unidos canalizaron ayuda económica y militar a la España de Franco (para gran disgusto de los demócratas americanos), con algunas de estas mismas consecuencias, pero sin una democratización inmediata.

Asimismo, los poderosos partidarios externos certifican, promueven y a veces incluso imponen la democratización en los regímenes susceptibles de llevarla a cabo. Los casos más extremos que hemos visto en este libro son las imposiciones más o menos simultáneas de acuerdos democráticos por las potencias occidentales en Alemania, Italia y Japón tras el final de la Segunda Guerra Mundial. Las intervenciones más tardías, y en cierto modo relacionadas, en Corea del Sur y Taiwán se parecen a aquellas campañas directas de reconstrucción de la capacidad estatal y de creación de instituciones semidemocráticas parejas al aumento de la ayuda económica y el comercio. Las tres primeras intervenciones convirtieron regímenes no democráticos en regímenes relativamente democráticos.

En Corea del Sur y Taiwán, la democratización llevó más tiempo, pero todavía derivó en parte de la intervención autoritaria externa bajo formas como la ocupación militar. En términos de la magnitud total de regímenes involucrados, no obstante, la certificación, promoción e imposición autoritaria exterior ocurrió de manera mucho más profunda en el curso de la descolonización europea de Asia, África y América Latina; de la desaparición del socialismo de Estado europeo; y de las exigencias deliberadas que la Unión Europea requiere a los regímenes para formar parte de este selecto pacto internacional.

7. ¿Qué explica la expansión de la democratización y la desdemocratización durante el siglo XIX y (especialmente) el siglo XX desde sus puntos de partida europeo-occidentales al resto del mundo?

La rudimentaria cronología de la democratización esbozada en el capítulo 2 discurría así:

Con todo lo rudimentario que pueda ser, este visible desplazamiento de enfoque geográfico requiere una explicación.

La lógica de los ciclos, tal como ocurre, también explica la expansión de la democratización y la desdemocratización más allá de su territorio inicial. La integración de las nuevas economías y regímenes políticos en un sistema de dominación occidental produjo transformaciones sociales que entonces comenzaron la integración de las redes de confianza en la política pública, la disociación de la política pública de la desigualdad de categoría y la disolución de los centros de poder coercitivo autónomos. Los regímenes occidentales también cuentan en un segundo modo fundamental al aceptar e incluso promover la descolonización tras las primeras luchas sangrientas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial en regiones coloniales como Indonesia y Vietnam. Por último, el colapso de la mayoría de los regímenes del socialismo de Estado, el final de la Guerra Fría y la expansión de la Unión Europea contribuyeron en conjunto a la integración de regímenes anteriormente intocables para las esferas de influencia occidental.

8. ¿Por qué (con las excepciones parciales de Egipto y Japón) la democratización únicamente dio comienzo en Asia y África una vez pasada la Segunda Guerra Mundial?

El hecho de que la descolonización sólo se acelerase en los años sesenta ofrece una respuesta parcial. Dado que no todas las colonias se democratizaron (y dado que muchas se desdemocratizaron tras una primera democratización parcial), también debemos tener en cuenta las profundas diferencias en la organización social que separan Asia y África de los heraldos occidentales de la democracia. Las redes de confianza, la desigualdad de categoría y los centros de poder autónomos operan de forma muy diferente a través de estos dos continentes. Comparativamente, la organización social de los países de las Américas y Europa es muy similar. Por consiguiente, la interacción económica, política y cultural tuvo más impactos semejantes sobre los procesos que promueven la democracia dentro de estas regiones.

9. ¿Cómo podemos dar cuenta de las experiencias radicalmente diferentes de los Estados postsocialistas con la democratización y la desdemocratización?

En todas partes, los antiguos gestores socialistas tuvieron grandes ventajas cuando se trató de tomar el relevo en los regímenes sucesores. No obstante, su libertad de acción dependió de tres factores principales: 1) el impacto con el que surgieron centros de poder rivales —especialmente aquellos basados en identidades étnicas, religiosas y regionales en competición— cuando se desintegraron los regímenes socialistas; 2) la influencia de los centros de poder adyacentes; y 3) los recursos localmente disponibles para el mantenimiento de la actividad estatal. Los líderes políticos bálticos que se definieron contra la influencia rusa ganaron el respaldo efectivo de sus vecinos nórdicos, al igual que Eslovenia recibió de forma inmediata ayuda y ánimo de Austria y Alemania. Los recursos energéticos de Kazajstán confirieron a los gobernantes postsocialistas los medios para consolidar su poder, mientras que la dependencia energética situó a Bielorrusia bajo la esfera de una fuerte influencia rusa. Pero, en buena parte de Asia Central, los clanes subordinados al gobierno soviético aprovecharon sus fragmentos de poder político y bloquearon de manera efectiva el menor atisbo de integración de las redes de confianza, la separación entre política pública y desigualdad de categoría, y la disolución de centros de poder autónomos.

10. ¿Bajo qué condiciones, en qué medida y cómo impulsa el crecimiento de la capacidad estatal la disponibilidad de un régimen hacia la democratización y la desdemocratización?

En general, como hemos podido ver repetidas veces, una mayor capacidad significa una mayor susceptibilidad de democratizarse y desdemocratizarse. Pero esta generalización depende de forma crucial del control de los recursos que sostienen la actividad estatal. Allí donde los gobernantes tuvieron que negociar ampliamente con los ciudadanos por los recursos, se abrieron las vías a la democratización. Donde obtuvieron sus recursos de intermediarios poderosos y parcialmente autónomos, o bien donde controlaron recursos que podrían intercambiar por medios de gobierno —dinero, fuerza armada, fuerza de trabajo, información—, una mayor capacidad bloqueó en realidad la democratización. La venta internacional de recursos tales como el petróleo suele promover la desdemocratización. Cuando los precios internacionales suben, los gobernantes apoyados en el petróleo pueden prescindir del consenso con los ciudadanos. Cuando bajan drásticamente, los gobernantes pierden esa autonomía, pero a menudo sus elites internas rivales intentan alcanzar el poder, comenzando con ello nuevos ciclos de desdemocratización.

¿No existe entonces esperanza alguna de democratización para los regímenes ricos en energía tales como Kazajstán, Argelia y Venezuela? En tales regímenes, es razonable esperar que tengan lugar modestos desplazamientos hacia la democracia en cualquiera de estas dos circunstancias. En primer lugar, la represión gubernamental podría unir a la oposición en lugar de fragmentarla en rivales que reclaman para sí el control del Estado. Las coaliciones de este tipo poco podrían hacer por integrar las redes de confianza en la política pública, pero podrían disociar la política pública de la desigualdad de categoría y reducir la influencia de los centros autónomos de poder coercitivo. En segundo lugar, un descenso del valor internacional de los suministros de energía podría forzar a los poderosísimos gobernantes a negociar con sus ciudadanos los medios de la supervivencia del Estado.

En Venezuela, por ejemplo, podemos imaginar un escenario en el que un Presidente Chávez con precios bajos tenga que elegir entre 1) recortar radicalmente sus programas populistas y 2) hacer frente a la participación de los sindicatos, ejecutivos del petróleo y hombres de negocios ya conectados al conformar el núcleo de una estridente oposición. Eligiendo la opción 2, se pondría al régimen de nuevo en dirección a la democracia. En una crisis de los precios del petróleo, Kazajstán y Argelia presentarían obstáculos mucho más serios a la democratización; en cualquiera de ambos casos, los actuales compradores e inversores podrían tener intereses y medios para apuntalar los regímenes existentes con la esperanza de salvar o incluso expandir sus inversiones.

11. ¿En qué medida y cómo las interacciones de un régimen no democrático con regímenes democráticos promueven la democratización de dicho régimen?

Tal como demuestra la larga coexistencia de democracias parciales con regímenes no democráticos —incluidas sus propias colonias—, la difusión de las formas democráticas de régimen a régimen no ocurre de una única manera. A pesar de ello, tres efectos se combinan para promover la democratización. En primer lugar, allí donde la interacción política entre un régimen colonial relativamente democrático y su colonia integra a las elites de la colonia y a la política pública dentro de aquella del régimen dominante (la India anterior a la independencia es un claro ejemplo), tiene lugar una cierta democratización de la política colonial. En segundo lugar, la interacción económica, política y cultural con regímenes democráticos transforma la estructura social en los regímenes no democráticos afectando a la organización de las redes de confianza, la desigualdad de categoría y los centros de poder autónomos. En tercer lugar, los regímenes democráticos poderosos intervienen directamente en la promoción, financiación, certificación o incluso fuerzan a la democratización parcial en momentos de vulnerabilidad de los regímenes no democráticos. En lugar de volver sobre los ejemplos obvios de Japón, Alemania e Italia tras la Segunda Guerra Mundial, recuérdese cómo las conquistas revolucionarias francesas promovieron la democratización parcial de Suiza y la República Holandesa.

12. ¿Cómo afectan las formas e ingresos que sostienen los recursos de un Estado (por ejemplo, la agricultura, los minerales o el comercio) a la susceptibilidad de un régimen hacia la democratización y la desdemocratización?

Esta pregunta ha reaparecido a lo largo del libro. El problema crucial concierne a la medida en que los gobernantes deben negociar con los ciudadanos los recursos que mantienen al Estado. Dos series diferentes de circunstancias subdesarrollan la negociación. En primer lugar, donde los gobernantes dependen en gran medida de intermediarios que ejercen la coerción tales como grandes terratenientes, cabezas de linajes o jefes de ejércitos privados, básicamente piden prestado el poder coercitivo de los intermediarios con el coste consiguiente de una limitación significativa de su propia libertad de acción y las omnipresentes posibilidades de deserción o rebelión. En segundo lugar, donde ellos mismo controlan la producción y/o distribución de recursos de uso directo o vendibles al exterior —no tan sólo petróleo o diamantes, sino también especias, esclavos y mercancías semejantes— escapan por lo general a la negociación con los ciudadanos y, por ende, bloquean la apertura a la democratización. Nótese que las formas de los recursos que sostienen a los Estados marcan en sí mismas la diferencia: un sistema de tributos agrícolas del tipo que durante largo tiempo sostuvo a los imperios chinos implica una mayor negociación a dos bandas con numerosas personas que la recaudación de ingresos instantáneos de bienes transfronterizos, los cuales, en cambio, todavía producen un aparato mucho más extenso de vigilancia y recaudación que la venta de minerales preciosos.

13. ¿Existen algunas condiciones necesarias o suficientes para la democratización y la desdemocratización o, por el contrario, varían las condiciones favorables de acuerdo con la época, región y tipo de régimen?

Enunciamos una vez más el tema recurrente del libro: no existen condiciones necesarias para la democratización o la desdemocratización. Pero existen procesos necesarios. Las transformaciones de las relaciones entre política pública y redes de confianza, la desigualdad de categoría y los centros de poder autónomos subyacen a la susceptibilidad de los regímenes a lo largo y ancho de la democratización y desdemocratización a nivel mundial; ha sido así durante los dos siglos que hemos analizado en este libro. Si, por supuesto, algún purista quiere insistir en que la integración parcial de las redes de confianza en la política pública, la segregación de la desigualdad de categoría y política pública, y la disolución o neutralización parcial de los centros de poder autónomos realmente constituyen condiciones necesarias para la democratización, de buena gana concederé el punto. Las condiciones necesarias, en esta interpretación, consisten en procesos parcialmente desarrollados.

No pretendo haber respondido a las trece preguntas de forma definitiva en este breve libro. Sin embargo, pretendo que los análisis del libro ofrezcan una manera nueva de observarlos. Más que cualquier otra cosa, estos análisis reclaman un cambio de atención que deje de centrarse en esos momentos en los que un régimen u otro atraviesa el umbral que separa el autoritarismo de la democracia. Si los argumentos del libro son válidos, cada ejemplo de democratización sustantiva resulta de los procesos políticos previos que por sí mismos no constituyen la democratización: la integración de las redes de confianza en la política pública, la separación de la política pública y la desigualdad de categoría y control de los centros autónomos de poder coercitivo de suerte tal que incrementen la influencia de la política pública sobre la actuación del Estado, a la vez que refuerzan el poder popular sobre la política pública.

Estas pretensiones, además, comportan una arriesgada pretensión adicional: que los procesos fundamentales que conducen la democratización y la desdemocratización no han cambiado a lo largo del tiempo. Desde luego, las formas específicas de instituciones democráticas como las asambleas legislativas y los impactos relativos de alteraciones particulares como la certificación internacional de la democracia han mutado a lo largo de la prolongada historia que hemos estudiado. Pero, de principio a fin, sostiene mi hipótesis, las mismas transformaciones básicas de las redes de confianza, la desigualdad de categoría y los centros de poder coercitivo autónomos han coincidido en todos los desplazamientos sustantivos hacia la democracia de los regímenes. Asimismo, más allá de dichas transformaciones, la amplia negociación de los gobernantes con los ciudadanos sobre los medios de la actividad estatal siempre ha desplazado a sus regímenes de una no democracia relativamente estable (ya sea de alta o baja capacidad) a la zona en la cual tanto la democratización como la desdemocratización devienen posibles. Dentro de esta zona el régimen fluctúa incesantemente en ambas direcciones.

Futuros

¿Qué implica este análisis de la democratización y la desdemocratización pasadas para el(los) futuro(s) de la democracia? Distingamos dos maneras de anticipar cualquier futuro: la extrapolación y la predicción condicional. La extrapolación prolonga las tendencias del pasado en el futuro sobre la asunción de que las causas de dichas tendencias seguirán operando en gran parte de la misma manera a medida que avancen los años. En el frente de la extrapolación, la evidencia de los capítulos precedentes sugiere a grandes rasgos que la democratización en su conjunto continuará hasta que ya sólo quede un duro núcleo de regímenes resistentes a la democracia; que la desdemocratización persistirá con una frecuencia lentamente a la baja; y que ambas tendrán lugar, cuando lo tengan, a ráfagas y como respuesta acelerada a shocks.

Las extrapolaciones corren el riesgo de que los modelos causales del pasado cambien en el futuro. Las predicciones condicionales ofrecen escenarios menos chocantes para los próximos años, pero cartografían futuros alternativos. En cualquier caso, los análisis de este libro ofrecen tan sólo débiles bases para la extrapolación, a la vez que se prestan bien a las predicciones condicionales. Por ejemplo, nuestras confrontaciones de los Estados petrolíferos apuntan a que los aumentos en la amplitud del control directo del gobernante sobre los recursos que mantienen al Estado predicen el no desarrollo de la democracia, mientras que la dependencia estatal de los recursos que requieren negociación con los ciudadanos (por ejemplo, el reclutamiento militar obligatorio y un amplio cobro de impuestos), permaneciendo todo lo demás igual, promueve la democratización. Una comparación entre las trayectorias de Rusia y España no deja lugar a dudas a este respecto.

Las predicciones condicionales surgen de cada argumento importante del libro. Las mayores predicciones contingentes conciernen obviamente a los efectos de los cambios en las relaciones entre la política pública y 1) las redes de confianza, 2) la desigualdad de categoría y 3) los centros de poder autónomos. Podemos invertir los principales argumentos del libro para clarificar los tipos de predicciones condicionales a las que se remite. Tres condiciones bloquean la democratización y promueven la desdemocratización donde quiera que sea que aparezcan: la desconexión entre las redes de confianza y la política pública, la inscripción de la desigualdad de categoría en la política pública y la existencia de centros de poder autónomos que ejercen medios coercitivos sustantivos. Las predicciones condicionales de democratización basadas en las teorías de este libro, por lo tanto, siempre comportan la presencia o ausencia de procesos que suprimen de la política pública una o más de estas deletéreas condiciones. El fortalecimiento de estas condiciones, por el contrario, predice la desdemocratización.

Si, por ejemplo, el surgimiento del fundamentalismo religioso en todo el mundo anima a la gente a retirar las redes religiosas afianzadas de la política pública, dicho momento de cambio promoverá una profunda desdemocratización en las regiones de gran fervor religioso. Si, por otra parte, declinan la viabilidad y el atractivo de la guerra civil como vía para hacerse con el poder del Estado, dicho declive reducirá la presencia de centros de poder autónomos en los Estados débiles y, por ende, contribuirá a la democratización.

Una vez más, si los Estados ricos desmantelan los acuerdos redistributivos e igualadores que han crecido dentro del capitalismo democrático y la gente rica desconecta sus redes de confianza de la política pública gracias a medios tales como las comunidades valladas o la escolarización privada, debemos esperar que estas medidas desdemocraticen sus regímenes. Tales cambios reinsertarían las desigualdades de categoría en la política pública, reducirían la influencia de la gente corriente sobre la política pública y, probablemente, también producirían de nuevo centros autónomos de poder coercitivo. Un declive de la consulta protegida, vinculante, amplia e igual —la desdemocratización— sería el infeliz resultado.

Predicciones condicionales como éstas conllevan apuestas arriesgadas. Si los argumentos de este libro son correctos, aquellos de nosotros que esperamos ver cómo se amplían los beneficios de la democracia a lo largo y ancho del mundo no democrático no deberíamos malgastar nuestro tiempo centrándonos en predicar las virtudes democráticas, diseñar constituciones, formar organizaciones no gubernamentales e identificar ámbitos de sentimiento democrático dentro de los regímenes no democráticos. Por el contrario, deberíamos desempeñar un gran esfuerzo en promover la integración de redes de confianza en la política pública, ayudar a mantener separada la política pública de la desigualdad de categoría y trabajar contra los centros autónomos de poder coercitivo. (En rigor, este esfuerzo podría implicarnos entonces en predicar las virtudes democráticas, diseñar constituciones, formar organizaciones no gubernamentales e identificar ámbitos de sentimiento democrático, pero sólo al servicio de las transformaciones más profundas). Las experiencias democratizadoras de Sudáfrica, España y algunos de los regímenes postsocialistas demuestran que tales cambios siempre pasan a través de la lucha, pero siguen siendo susceptibles a la influencia externa. Los demócratas esperanzados no tienen que cruzarse de brazos y esperar.