^[2] Cfr. la acertada declaración de A. Marshall a propósito de un sistema universal de pensiones ante la Royal Commission on the Aged Poor, 1893 (Official Papers by Alfred Marshall, ed. J. M. Keynes, Londres 1926, p. 244): «Mis objeciones se basan en que su efecto educacional, aunque verdadero, sería indirecto; que resultarían caras y que no llevarían consigo el germen de su propia desaparición. Temo que, una vez en vigor, tendiesen a hacerse perpetuas. Considero este problema de la pobreza como un mal pasajero en el progreso del hombre hacia el porvenir, y no me gustaría sentar las bases de una institución carente de los fundamentos de transitoriedad que la pobreza acusa». <<

^[3] Cfr. EVEUNE M. BURNS, «Private and Social Insurance and the Problem of Social Security», reimpreso de Canadian Welfare, 1 de enero y 15 de marzo de 1953, en Analysis of Ihe Social Security Syslem (informe al comité de la comisión de procedimiento y recursos de la Cámara de Representantes, 83 congreso, primera sesión, Washington, Government Printing Office, núm. 38 458, 1954, p. 1495): «Ya no se trata de ofrecer a cada individuo la posibilidad de elegir la protección que concertará de acuerdo con las tarifas de primas producto del cálculo del actuario. A diferencia del asegurador privado, al gobierno no le limita el temor de la competencia y puede ofrecer con toda seguridad beneficios diferenciales por contribuciones uniformes o discriminar contra ciertos grupos de asegurados… El fin del seguro privado consiste en obtener beneficios procedentes de la venta de algo que ciertos individuos desean. El criterio esencial que gobierna cada decisión en lo que respecta a términos y condiciones lo constituyen las consecuencias de estos últimos sobre la continuada existencia de la compañía. Obviamente, para que la compañía continúe operando en un mundo competitivo, tiene que ofrecer servicios por los que, en opinión de la clientela, merece la pena pagar y, por lo tanto, debe regir sus negocios de tal forma que las garantías ofrecidas se cumplan, llegado el momento de hacerlo… En materia de seguros sociales, el propósito es diferente…». Cfr., también del mismo autor, «Social Insurance in Evolution», A. E. R., XLV, suplemento, 1944; Social Security and Public Policy, Nueva York 1956, y W. HAGENBUCH, Social Economics, Cambridge University Press, 1958, p. 198. <<

^[4] L. MERIAM y K. SCHLOTTERBECK, The Cost and Financing of Social Security, 1950, p. 8: «La adopción del término “seguro” por parte de los proponentes de la previsión social fue un feliz hallazgo del genio promotor. De esta forma la previsión aludida, capitalizando la buena voluntad del asegurador privado y mediante el establecimiento de fondos de reserva, se ha rodeado de un halo de seguridad financiera. De hecho, sin embargo, la solidez financiera de los seguros de vejez no descansa en el fondo de reserva para previsión social, sino en el poder federal para imponer contribuciones y lanzar empréstitos». <<

^[5] Cfr., por ejemplo, las declaraciones del doctor A. J. Altmeyer, comisario norteamericano de seguridad social y en su día presidente del Social Securiry Board, en el documento citado en la nota 2 anterior, p. 1407: «No sugiero, por el momento, que la seguridad social se utilice primariamente como método de redistribución de rentas. El problema ha de atacarse de frente y con franqueza, implantando un sistema fiscal de escalas progresivas… Sin embargo, mi opinión es muy favorable a que tal tipo de imposición cubra una parte muy importante del coste de los beneficios de la seguridad social». Similarmente, M. P. LAROQUE, «From Social Insurance to Social Securiry Evolution in France», InlemationalLabor Review, junio 1948, p. 588: «El plan francés de seguridad social no apuntaba, en esencia, a otro objetivo que a introducir un poco más de justicia en la distribución de la renta nacional». G. WEISSER, «Soziale Sicherheit», Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, XX, 1956, p. 401: «Hay otro rasgo esencial del sistema de seguridad social muy interesante desde el punto de vista de la cultura. Estos sistemas emplean obligatoriamente determinados porcentajes del Producto Nacional para cubrir unas determinadas necesidades que se consideran objetivas…». También A. MÜLLER-ARMACK, «Soziale Marktwirtschaft», op. cit., p. 391: «El proceso de rentas de la economía de mercado proporciona a la política social un sólido fundamento para una desviación estatal de las rentas que corrige, bajo la forma de prestaciones asistenciales, pensiones, pagos por compensación de cargas, subsidios a la vivienda, subvenciones…, la distribución de la renta». <<

^[6] Dentro del espacio que aquí podemos dedicar al tema, es imposible detallar hasta qué punto los ambiciosos objetivos de los sistemas gubernamentales de seguridad social hacen inevitable el otorgamiento de poderes extensivos y discrecionales a las autoridades. Algunos de estos problemas se perfilan claramente en el interesante intento hecho por A. D. WATSON, The Principles which Should Govern the Structure and Provisions of a Scheme of Unemployment Insurance, The Unemployment Insurance Commission, Ottawa 1948, para organizar un sistema de seguro privado. A propósito de esto. E. M. Burns. en el artículo citado en la nota anterior, p. 1747. comenta: «De esta forma, A. D. Watson, promotor de lo que probablemente cabe considerar como el esfuerzo más concienzudo y consecuente para llevar lo social al campo del seguro privado, declara: “La transgresión de principios aseguradores fundamentales conduce a lo disparatado y, una vez de lleno en ello, pudiera no existir la posibilidad de dar marcha atrás”. Sin embargo, en el intento de establecer previsiones específicas para una ley de seguro contra el paro, incluso este autor se ve forzado a recurrir a principios que se mueven dentro de los términos de lo que es “razonable”, “administrativamente factible” o “ligeramente equitativo”. Tales palabras pueden interpretarse únicamente en relación con algún propósito fundamental, cierto clima específico social o un determinado juego de valores sociales predominantes. Decidir lo que precisamente es razonable entraña, pues, un equilibrio de intereses y objetivos». Esta dificultad surge sólo si se presume que un sistema de seguro privado debe proporcionar todo lo que otorga un sistema gubernamental de seguro social. Ello no significa que, con objetivos más limitados, el sistema de seguros basado en la competencia privada no continúe siendo preferible. <<

^[7] Amplia ilustración de la medida en que esta errónea creencia ha guiado la política de los Estados Unidos viene dada por DILLARD STOKES, Social Security—Fact and Fancy, Chicago 1956. Similares ejemplos podrían darse a propósito de Gran Bretaña. <<

^[8] Véase L. MERIAM y K. SCHLOTTERBECK, op. cit., p. 9, donde se informa a propósito de la entonces última ley de seguridad social que se «aprobó por la Cámara de Representantes el 5 de octubre de 1949, bajo la vigencia de una norma que no permitía la presentación de enmiendas por parte de la Asamblea o por parte de la minoría integrante del Comité de Procedimientos y Recursos. Tal disposición, no sin mérito sustancial, tenía su justificación en que la ley era demasiado complicada y técnica para sufrir un minucioso desglose en enmiendas por parte de personas que no estuviesen familiarizadas con sus complejidades». <<

^[9] Cfr. L. VON MISES, Human Action, Yale University Press, 1949, p. 613: «Cabe abogar por su implantación —el sistema de seguridad social— alegando que los asalariados carecen de suficiente formación y carácter para proveer espontáneamente a su propio futuro. Difícil, sin embargo, es replicar a quienes resaltan lo paradójico que resulta ordenar la cosa pública con arreglo a la voluntad de unos votantes que el propio legislador considera incapaces de gobernar sus personales intereses». ¿Cómo es posible investir del supremo poder político a gentes que precisan de férreo tutelaje para no malgastar sus rentas? ¿Es lógico que el pupilo designe a su tutor? <<

^[10] Un luminoso ejemplo se dio en un campo afín, pocos años atrás, durante un symposium bajo el tema «The Impact of the Union», en el que tomaron parte algunos de los más distinguidos economistas de nuestro tiempo. Aunque tuvieron lugar agudísimas controversias sobre uno de nuestros más acuciantes problemas económicos, los «expertos en relaciones laborales» lo trataron con paternal condescendencia. <<

^[11] Existe un ulterior efecto del imperio del técnico que merece una breve consideración. Todo proceso gobernado por la sucesiva decisión de los diferentes expertos que trabajan dentro de la misma organización es capaz de progresar porque encuentra menos controles reales de los que tendría que vencer en el mundo competitivo. Cuando el experto médico dice que se necesita esto o aquello o que esto o aquello «debe» hacerse, el experto en administración lo acepta como dato sobre el cual basa su decisión; y lo que, en consecuencia, se ha convertido en administrativamente necesario, se trueca similarmente en dato sobre el cual el jurisconsulto redacta la ley, y así sucesivamente. Ninguno de estos diferentes expertos se halla en situación de examinar el problema total y, por ende, de acuerdo con los resultados adicionales, desprecia algunos de los «se debe» de los restantes expertos. En el pasado, cuando las cosas eran más simples y la regla consistía en que «el experto estuviese en el asunto pero no a la cabeza del mismo», la postura rectora constituía tarea de la cabeza política del departamento administrativo afectado. La complejidad de las medidas modernas hace que la jerarquía del aludido sector carezca casi de poder vis o vis del conjunto de expertos con que se enfrenta. En definitiva, las medidas resultantes no constituyen realmente el producto de una coordinación y mutuo ajuste de decisiones, sino la consecuencia de una adición donde toda decisión hace inevitable la siguiente, aunque esto no hubiera sido previsto por los que dieron el primer paso; un proceso en el que nadie tiene poder para dar el «¡alto!». Las medidas resultantes no se apoyan en una división del trabajo por la que cada eslabón queda en libertad para basar o no su decisión en lo que otro determinado servicio le ofrece. El esquema único al que se llega carece de alternativa: viene determinado por las necesidades internas del proceso señalado, el cual poco tiene que ver con una comprensión total por parte de cualquiera de las personas que intervienen.

Pocas dudas caben de que, tratándose de problemas de tanta magnitud como, por ejemplo, la prestación de servicios médicos a toda la nación, la organización única no constituye el método más eficiente para utilizar la totalidad del conocimiento disponible y menos aún para conducir a un rápido desarrollo y divulgación de los nuevos conocimientos. Como en muchos otros campos, la misma complejidad de la tarea requiere una técnica de coordinación que no se apoya en el consciente dominio y control de las partes por una autoridad directora, sino que está guiada por un mecanismo impersonal. <<

^[12] J. SCHREIEGG, Die Versicherung als geistige Schöpfung des Wirtschaftslebens, Leipzig y Berlín 1934, pp. 59-60. <<

^[13] Sobre el desarrollo del sistema de pensiones privadas en Gran Bretaña, véase especialmente Report of the Committee on the Economic and Financial Problems of the Provisions for Old Age, Londres Stationary Office, 9333, 1954, y el resumen de su análisis en A. SELDON, Pensions in a Free Society, Londres (Institute of Economic Affairs), 1957, p. 4, donde se afirma que «en 1936, alrededor de 1 800 000 personas pertenecientes a la industria y al comercio estaban cubiertas. En 1951 estaban cubiertas alrededor de 6 300 000 personas, de las cuales 3 900 000 pertenecían a empleos privados y 2 400 000 a empleos públicos. En 1954, el total se había elevado a 7 100 000 personas. En junio de 1957 ascendía a cerca de 8 500 000, con inclusión de alrededor de 5 500 000 personas de la industria privada». El proceso de desarrollo norteamericano en este sector resulta todavía más sorprendente, si bien en este caso el hecho más significativo radica en el rápido crecimiento de nuevos tipos de seguros médicos o sanitarios. Véase C. C. NASH, «The Contribution of Life Insurance to Social Security in the United States», International Labour Review, julio de 1955. <<

^[14] Desgraciadamente, en el idioma inglés no existen equivalentes aceptables de la terminología alemana que describe esta etapa: Fürsorge, Versicherung y Versorgung. Véase H. ACHINGER, Soziale Sicherheit, Stuttgart 1953, p. 35; y cfr., del mismo autor, su contribución al volumen colectivo Neuordnung der sozia/en Leistungen, Colonia 1955; y véase K. H. HANSMAYER, Der Weg zum Wohlfahrtsstaat, Frankfurt 1957. <<

^[15] Para numerosos ejemplos de esto, véase D. STOKES, op. cit. <<

^[16] Cfr. los pasajes citados en la nota 4 anterior, y véase A. T. PEACOCK, Income Redistribution and Social Policy, Londres 1954, donde se explica la medida en que este objetivo ha sido logrado en varios países. <<

^[17] En la escala internacional, aparte de lo mucho que se encuentra en publicaciones de la «International Labor Organization», véase el extenso volumen Freedom and Welfare: Social Patterns in the Northern Countries of Europe, ed. por G. R. Nelson y patrocinado por los Ministerios de Asuntos Sociales de Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia, 1953 (no indica el lugar de publicación), que constituye un ejemplo evidente de esta clase de propaganda sobre cuya financiación sería interesante investigar. <<

^[18] Bank for International Settlements, 24th Annual Report, Basilea 1954, p. 46. <<

^[19] Véase P. LAROQUE, International Labor Review, junio 1948, y G. ROTTIER en el volumen citado en la nota 15 anterior, p. 98. <<

^[20] G. WEISSER, Handworterbuch der Sozialwissenschaften, IX, p. 407. Los correspondientes porcentajes de renta nacional dedicados hasta la mitad del siglo en los principales cinco países de habla inglesa vienen dados por E. M. BURNS, Social Security and Public Policy, p. 5, como sigue: Australia, 7,3; Canadá, 7,99; Reino Unido, 11,87; Nueva Zelanda, 13,18, y Estados Unidos, 5,53. Cifras recientes de países europeos, facilitadas en «Free Trade and Social Security», Planning, núm. 412, 1957, son las siguientes: Alemania, 20; Francia, 16,5; Austria, 15,8; Italia, 11,3; Reino Unido, 11, y Suiza, 10. <<

^[21] En Bélgica, según tengo entendido, los propios trabajadores y patronos pusieron punto final a este proceso de desarrollo, tras haber subido la carga del 25 al 41 por 100 de los salarios en los últimos doce años. Véase W. RÖPKE, Jemeits van Angebot und Nachfrage, Erlenbach-Zurich 1958, p. 295 (trad. esp.: Más allá de la oferta y de la demanda, Unión Editorial, S. A., Madrid 1978). <<

^[22] Véase A. T. PEACOCK, The Economic of National Insurance, Londres 1952. <<

^[23] Cfr. D. STOKES, op. cit., pp. 89 y ss. <<

^[24] Véase HENRY D. ALLEN, «The Proper Federal Function in Security for the Aged», American Social Security, X, 1953, p. 50. <<

^[25] Véase, por ejemplo, en The Wall Street Journal del 2 de enero de 1958, la columna titulada «Social Security. With Elections Near, Chances Grow for New Increase in Benefits. Congress May Hike Monthly Check 5% or 10%, etc.». La predicción demostró ser correcta. <<

^[26] National Superannuation: Labour’s Policy for Security in Old Age, publicado por el Partido Laborista, Londres 1957, p. 30. <<

^[27] Ibíd., pp. 104 y 106. <<

^[28] La expresión más característica de este punto de vista se encuentra en el «Beveridge Repon» (Social Insurance and Allied Services, informe de Sir William Beveridge, H. M. Stationary Office, 6040, 1942, secciones 426-439), donde se propone que la organización sanitaria nacional «asegure que cada ciudadano obtenga la clase de tratamiento médico que requiera, en la forma en que dicho ciudadano solicite, bien sea domiciliario o institucional, general, de especialista o de consulta», y que la mencionada organización constituya «un servicio médico que proporcione tratamiento completo, preventivo y curativo de cualquier clase a todos los ciudadanos sin excepción, sin límite de remuneración y sin ninguna barrera económica que demore recurrír a él». Debe mencionarse que el coste anual del servicio propuesto, según estimaciones del informe «Beveridge», se elevaba a 170 millones de libras esterlinas, y que ahora sobrepasa los 450 millones. Véase B. ABEL-SMITH y R. M. TITMUS, The Cost of the Nacional Health Service in England and Wales, Cambridge University Press, 1956, y Report of the Committee of Enquiry into the Cost of the Nacional Heallh Service («Guillebaud Report»), H. M. Stationary Office, 9663, 1956. Cfr. también C. A. R. CROSLAND, The Future of Socialism, Londres 1956, pp. 120 y 135. <<

^[29] Cfr. F. ROBERTS, The Cost of Heallh, Londres 1952, y W. BOSCH, Patient, Arzt, Kase, Heidelberg 1954. Véase también L. VON MISES, Socialism, nueva edición, Yale University Press, 1951, pp. 476 y ss., y las primeras obras alemanas que allí se citan. <<

^[30] Véase F. ROBERTS, op. cit., p. 129. Cfr. también J. JEWKES, «The Economist and Economic Change» en Economics and Public Policy, Washington D. C. 1955, p. 96: «El interrogante económico de mayor trascendencia [que debió formularse en relación con el British National Health Service] es el siguiente: ¿qué ocurrirá con un servicio cuya demanda a base de su gratuidad es prácticamente infinita, si no se toman medidas para incrementar la oferta de servicios, si la curva de costes aumenta rápidamente, si a cada ciudadano la ley le garantiza la mejor atención y cuidado posibles y si no existe un indispensable método de racionamiento? No recuerdo ningún economista británico que se plantease esas cuestiones antes de la implantación del mencionado servicio. Después de su puesta en práctica han sido los médicos principalmente, y no los economistas, quienes han suscitado tales cuestiones». <<

^[31] Cfr. F. ROBERTS, op. cit., p. 116: «Nuestro análisis ha hecho evidente que la medicina, uncida al mismo carro que la ciencia, progresa a velocidad acelerada; que se nutre y a su vez es alimentada por la ambición profesional y el interés comercial; que el proceso se acentúa con los éxitos registrados en orden a la prolongación de la vida cuando, más bien que aplicar tratamientos específicamente curativos, se someten a una constante vigilancia médica; y que la elevación del nivel de vida y la emoción y el sentimiento que ineludiblemente provoca la contemplación de la enfermedad, constituyen factores que colaboran en el progreso de la medicina». <<

^[32] F. ROBERTS, op. cit., p. 136: «Un hombre de ochenta años que sufre la fractura de la cadera requiere inmediata admisión en una clínica y, una vez que la logra, permanece allí durante largo tiempo. Por otra parte, la persona que podría curarse mediante una breve estancia o que padece un menos grave defecto físico que disminuye su capacidad de trabajo, tiene que esperar largo tiempo». El doctor Roberts añade: «Esta consideración económica del arte de curar pudiera parecer cruel. El reproche, ciertamente, estaría justificado si nuestro objetivo fuera el bienestar del Estado considerado como una entidad sobrehumana, y apenas es necesario aclarar que el médico no se preocupa del valor económico de sus pacientes. Nuestro objetivo, sin embargo, estriba en la consecución del bienestar de los miembros del Estado, y, puesto que los recursos son insuficientes para tratar a todos nuestros enfermos con la eficiencia que el progreso de la ciencia haría posible bajo condiciones más óptimas, estamos obligados a alcanzar un justo equilibrio entre los beneficios directos del individuo a corto término y los beneficios que se derivan para ese mismo individuo a largo plazo». <<

^[33] Véase MARIK G. FIELD, Doctor and Patient in Soviet Russia, Harvard University Press, 1957. <<

^[34] Cfr. E. M. BURNS, «Social Insurance in Evolution», A. E. R, XLV, 1944. <<

^[35] J. R. HICKS: «The Pursuit of Economic Freedom», en What We Defend, ed. E. F. Jakob, Oxford University Press, 1942, p. 105, uno de los más concienzudos estudiosos británicos en la materia, señaló tiempo atrás lo siguiente: «El que tengamos cifras de paro tan altas… es consecuencia directa de nuestra política social progresista. Nuestras estadísticas de paro están en estrecha relación con la administración de los beneficios de los desocupados y el derecho a gozar de tales beneficios que se concede muy generosamente». <<

^[36] Véase COLIN CLARK, Welfare and Taxation, Oxford 1954, p. 25. <<

^[37] Cfr. BÁRBARA WOOTTON, «The Labor Party and the Social Services», Political Quarterly, XXIV, 1953, p. 65: «La futura estructuración de los servicios sociales implica decidir de modo preciso cuál sea el objetivo que se persigue al prestados. ¿Se aspira, de modo especial, a que contribuyan a implantar la igualdad social? ¿O más bien tales servicios forman parte de aquel programa mínimo de ámbito nacional elaborado por los Webbs en sus trabajos iniciales y que tendía a asegurar que nadie muera de hambre o le falte asistencia médica o carezca de una educación elemental? Según sean las respuestas a tales interrogantes, regirán unos u otros principios cuando se trata de organizar el futuro de nuestros servicios sociales». <<

^[38] Puede tener utilidad recordar en este punto la doctrina clásica en la materia que examinamos, tal como fue expresada por EDMUND BURKE en Thoughts and Details on Scarcity, Works, VII, pp. 390-91: «Siempre que la gente carece de oportunidad para reclamar algo apoyándose en principios o normas de derecho común, sortea hábilmente a las autoridades en cuestión y acude directamente a formular sus pretensiones ante los poderes encargados de dispensar la gracia o la asistencia social».

Muchos de los mejores estudios críticos que conozco de estas tendencias se encuentran en un ensayo cuyo autor es W. HAGENBUCH, «The Rationale of the Social Services», LLoyds. B. R., julio 1953 (en parte reproducido en el epílogo de la obra del mismo autor Social Economics, Cambridge University Press, 1958). Hagenbuch arguye (pp. 9-12) que «sin darnos cuenta nos deslizamos hacia un sistema en el que todos dependen permanentemente del Estado para ciertas necesidades básicas, incrementándose, a la vez, de modo inevitable, tal dependencia. No es ya que los servicios sociales dejan de autofjnanciarse, sino que se autopropagan… No cabe la menor duda de que existen profundas diferencias entre un sistema que proporciona, ocasional y temporalmente, a unos pocos seres desgraciados una ayuda que les permite sobreponerse a un infortunio y aquel otro sistema que decididamente aspira a canalizar, de modo permanente, una gran porción de los ingresos de cada individuo a través del Estado. La ausencia de correlación entre lo que el individuo pone y lo que el individuo toma; la situación política que se crea en cuanto es objeto de discusión cualquier especie de desigualdad en la distribución de las rentas, y el extremado paternalismo que a todo se aplica anuncia la rápida desaparición de esa escasa porción de la renta nacional, que no circula a través del lago común de los servicios sociales, y la aparición, en cambio, de una tendencia hacia el completo control de todas las rentas… Por lo tanto, cabe anunciar el conflicto político, que a largo plazo ha de plantearse como sigue: por una parte, podemos apuntar a un sistema de servicios sociales que acabe con la pobreza haciendo pobres a todas las gentes (o ricas, según el criterio de cada crítico), otorgando beneficios de tipo universal y socializando la renta nacional. Por otra parte, cabe aspirar a un sistema de previsión social que haga desaparecer a los necesitados mediante elevar a aquellos que se encuentran por debajo del nivel de pobreza, concediendo subsidios tan sólo a grupos de gentes necesitadas, sobre la base de la prueba de recursos en las categorías aseguradas y teniendo presente que llegará un día en que tales servicios ya no serán necesarios porque incluso el nivel de vida de los grupos con rentas más bajas se hallará por encima del nivel de pobreza». Véase también, del mismo autor, «The Welfare State and its Financies», Lloyds B. R., julio 1956; H. WILLGERODT, «Die Krisis der sozialen Sicherheit und das Lohn. problem», Ordo, VII, 1955; H. ACHINGER, Sociale Sicherheit, Stuttgart 1934, y RÖPKE, Jenseits van Angebot und Nachfrage, Erlenbach, Zurich 1958, cap. IV (edición española: Más allá de la oferta y la demanda, Unión Editorial, S. A., Madrid 1978). <<